二、依法治国的关键是依法行政

　　依法治国要求各国家机关都严格依法(包括宪法)行使其权力，依法处理国家事务，治理国家。国家所颁布的法律、法规，百分之八十都须行政机关执行。因此，行政机关能否依法行政，将从总体上决定我国能否依法治国，建立社会主义法治国家。

　　从实践看，依法治国的重点和难点也在于行政机关。行政权力行使的特点之一是首长负责制，是命令和服从。同时，行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权。行政方式上的这些特殊性，使人们习惯于按个人的意志行事，忽视依照法律规定行使权力。与其他国家机关相比，行政机关在依法行使职权方面，自然会增加些不利因素。因此，很多国家都制定了行政程序法，力图为行政机关行使职权时提供基本的行为规则，使行政机关与法院一样，都受程序约束，以保障依法行政。

　　事实上，我国长期以来对行政机关行使行政权力也很少从依法行政的角度提出要求；而是把“依法”看成仅仅是司法机关的事。我们一直把公、检、法称为执法机关，只有执行刑事法律才是执法，才必须以事实为根据，以法律为准绳，而并不把行政机关也看成是执法机关。把行政机关列为执法机关，称为行政执法，是改革开放以后，特别是行政诉讼法颁行以后的事。认识上的这种偏颇，自然也将增加依法行政的难度。

　　随着我国民主与法制建设的发展，人们逐步认识到，行政机关是权力机关的执行机关。权力机关的意志主要通过其所制定的法律表达出来，因此，执行机关也就是执法机关，行政机关必须依法行政。行政诉讼法把法院对行政机关具体行政行为的审查称为“合法性审查”，也就是把行政机关看成是执法机关，要求其作出具体行政行为必须合法。合法的条件是：证据确凿，即以事实为根据；适用法律法规正确，即以法律为准绳；并且必须符合法定程序。这就与司法机关在性质上并无二致。由此提出依法行政，反映了人们对行政机关法律性质的认识逐步深化。

　　但是，这样说并不意味着实践问题的完全解决。庞大的行政执法队伍，在法律意识方面的水平和修养极为参差不齐；要使所有的行政领导都树立起在作出重大决策和决定以前都问一问是否符合法律的规定和要求；使广大行政机关工作人员明白作出任何一项涉及公民权益的规定和具体行为都必须有法律依据等等，决不是一件轻易的事。更何况许多行政行为与金钱利益直接关联。也许这需要一整个历史时期，有赖于各项制度的完善和强有力的法制教育。最近颁布的行政处罚法，较好地体现了依法治国、依法行政的思想，是依法行政的重要依据，应当深入进行宣传。

　　三、保障人民权利是依法治国的本质

　　党的十五大明确把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，并把依法治国、建设社会主义法治国家作为政治体制改革的一项重要内容。除了必须建立完备的法治体系外.同时还必须构筑社会主义法治国家的价值基础，即与社会主义法治国家相适应的价值观念体系，其中包括价值目标、价值主体、价值实现原则、价值实现途径以及社会控制方式。

　　我们的价值目标就是建设社会主义法治国家。所谓“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这段话指明了改革和完善政治体制的价值目标。我们所讲的“法治”概念本身首先是直接针对“人治”而言的，厉行“法治”就是要从根本上确认和实施“法律权威”或者“法律至上”的原则，排除“人治”即领导者个人意志高于法律的状态或现象。“社会主义法治国家”作为一种制度、体制，作为一种基本的治国方略，究其要义首先或主要是用来“治官”、“治吏”的，尤其在我们这样的人民当家作主的社会主义国家。

　　社会主义法治国家的价值主体就是人民群众。我们的社会主义民主，是全国各族人民享有的最广大的民主，它的本质就是人民当家作主。共产党执政，就是领导和支持人民掌握和行使管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保护人权。依法治国、建设社会主义法治国家的价值主体不是别人，就是我国广大人民群众。行使国家行政管理权或者司法权的国家机构和国家公职人员，只是在人民授权范围内行使国家管理某些权力的执行者，任何机构和个人决不能未经人民授权或者超越人民授权，成为人民之外或者人民之上的治理国家的主体。

　　依法治国，重要的就是在价值观念层面上确立权利本位的目标取向。实行依法治国、建设法治国家，就是要唤起人们的价值主体意识、公民权利意识，就是要使人们学会运用法律武器来维护自身的独立人格、自由、尊严和切身利益。随着我国加快建立法治的进程，人们将会越来越重视自身的权利。可以相信，社会主义法治国家建成的过程，就是公民权利得到切实保障和全面实施的过程，就是人民的价值主体意识得到充分实现的过程。没有法律上保障人民的各项基本权利，其中包括经济、政治和文化权利的落实，就无所谓人民的根本利益。正是在这个意义上，我们强调保障人民权利是依法治国的本质。

　　社会主义法治国家的价值实现原则就是在法律面前人人平等。邓小平同志曾强调指出，“我们要在全国坚决实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等。”在邓小平同志看来，公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。实行依法治国，建设法治国家，关键在于树立法律的权威。党领导人民制定宪法和法律，又自觉地在宪法和法律范围内活动，严格依法办事，依法管理国家，这是实现全党和全国人民意志的统一。坚持党在宪法和法律范围内活动的原则，标志着我们党作为一个成熟的执政党，适应依法治国的要求，在执政方式方面的重大变革，是加强和改善党的领导的重要体现。依法治国和坚持党的领导是统一的，实行依法治国，从制度和法律上保证了党的基本路线和基本方针的贯彻实施。

　　社会主义法治国家价值实现的途径就是司法公正与司法改革。“历史事实说明，官吏的腐败、司法的腐败，是最大的腐败，是滋生和助长其他腐败的重要原因。”近年来我们在强调建设“法治国家”的同时，把“司法改革”也正式提上议事日程，并作为加强法制建设的重要内容。推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度，加强执法和司法队伍建设。这就告诉我们，政府依法行政，司法公正办案，这是建设法治国家的必备条件。进入有序的良性发展状态，还有一个法律能否被公正、合法地执行的问题。司法权力行使的方式、司法官员的素质、司法制度的状况、司法队伍能否公正、廉洁、有效率，司法公正和司法制度改革已经成为当前我国实行依法治国的一个重要的实现途径。

　　社会主义法治国家的社会控制方式则是加强法治教育。实践证明，有了比较健全和完善的法律和制度，如果人们的法律意识和法制观念淡薄，思想政治素质低，再好的法律和制度也会因为得不到遵守而不起作用，甚至会形同虚设。观念是行为的先导，实行依法治国，建设法治国家的一个重要任务是切实提高广大干部、群众的法律意识和法制观念。邓小平同志提出，法制教育要从娃娃做起，要经常化、制度化。加强社会主义法制建设必须同时从两个方面着手，既要加强立法工作，不断地健全和完善法制；又要加强普法教育，不断地提高干部和群众的遵守法律、依法办事的素质和自觉性。两者缺一不可，任何时候都不可偏废。其实，一种观念的树立，一种意识的培养，需要一个相当长的过程，要充分认识法制宣传教育的长期性、艰巨性，并逐步使之制度化、规范化。

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