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申论:土地征用与国土资源管理的四大分析视角

http://www.sina.com.cn 2006/11/29 17:18  新浪考试

  2007年国家公务员考试申论评析:土地征用与国土资源管理问题的四大分析视角

  ———政治、经济、法律和社会

  作者:北京长河政府管理和公务员考试研究中心研究员、高级讲师 郑岳峰

  一、考试概况

  在2007年的中央申论考试中,土地征用问题成为考点.,近几年来由于土地征用问题而引发大量群体上访事件以及暴力冲突事件,由此威胁到社会的稳定与和谐,土地征用与失地农民问题直接成为影响社会和谐的重要因素。

  就试卷的设计而言,一个非常显著的变化是,同一张试卷,两种答题卡,分为综合管理类(副省级与省级以上)与行政执法类和综合管理类(地市级以下)。

  在全部五道题中,两类考生前三题都要作答,后两题,选择其一作答。我们说这在试卷设计中是一个新的举动,避免了原来行测的两张试卷的格局,避免了人力物力的耗费,也有利于考生把握!

  二、考察的知识点

  1.土地征用中存在的问题;

  2.土地转让交易中的两类市场:公共利益与商业用途

  3.土地资源的维护、管理、使用;

  4.“存量土地”与“地荒”

  5.解决土地问题的对策方案

  三、法律:土地征用的正当程序和个人权利及土地产权结构

  1.土地征用程序

  在我国的土地征用问题中,最直接的问题是缺少合法的程序,暴力与野蛮征用现象严重。在征用人与被征用人之间缺少沟通与协调,对被征用人的权益缺少一个程序的保障。我们说,在现代社会,法律程序是横亘在国家权力与个人权利之间的一道屏障,有效地约束着国家权力的滥用,疏导着国家与个人之间的对立情绪,有效地起着沟通双方当事人的作用。所以,在分析土地征用问题时,他的一个重要原因是征地程序的不完善,表现在补偿标准的确定上,补多少,怎么补,被征地的农民没有发言权,完全是政府说了算,所以土地的补偿价格既非双方协商的结果,也非土地市场价格的体现,被征地农民无法获得公正合理的补偿。

  现行土地征用程序基本上是内部程序。已有的征地与补偿安置公告、补偿安置方案、听取意见等也都是事后程序,难免流于形式。土地征用过程中老百姓几乎没有任何发言权,征与不征、补与不补、补多少,完全由政府说了算。在国外,土地征用的程序非常严格、公正。例如补偿金的确定要么是由双方协商,协商不成再由法院裁决(美国);要么是由中立的估价机构来实施(如德国)。在我国补偿金的确定是由政府在法定幅度内说了算。这必然会造成农民得不到应有的补偿。而且,即使已有“两公告一登记”制度也很难落实。这既导致相关权利人没有参与、申辩的机会,也使社会舆论无从监督。

  现行土地征用立法中对裁决征地纠纷的规定过于原则,往往导致纠纷无法解决,失地农民告状无门。即使是法院受理,由于征地制度本身的缺陷,老百姓也很难胜诉,其正当权权益也很难得到维护。

  2.土地产权结构。

  现行法律规定的土地集体产权实际上是个笼统的概念。它主要是对生产经营方式的一种改变,与人民公社“三级所有、队为基础”的土地制度有着很大的历史继承性。农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”。承包经营权只是一种债权,而非独立的物权,土地使用权不应仅仅体现为承包经营权。这与十六届三中全会提出的明晰产权的要求不尽一致。应进一步深化集体土地产权改革,通过立法明确农民享有完整的土地使用权,确保农民的土地权益在征地中得到有效的体现和保障。

  所以有必要完善土地产权结构, 使土地承包经营权物权化,使农民拥有较独立的土地处置权,使集体土地所有权在法律上取得与国有土地相平等的产权地位,确保其能直接进入市场流转。

  四、政治: 公共责任与有限政府

  1.“公共利益”被滥用与畸形的政绩观及权力寻租

  在土地征用过程,几乎所有的地方政府都会号称自己是为了“公共利益”而征用土地,而其背后更多是打着公共利益的幌子,以低价从农民手中掠夺性整地,然后再以高价卖给企业和

开发商,从低征高卖中获取高额利润。在土地征用过程中,地方政府利用权力谋取利益,抬高土地的市场价格也是
房价
居高不下的一个重要原因。

  2.监管不力,腐败严重

  补偿金发放监管不力,克扣、贪污现象严重社会各界反映强烈。由于对农村土地补偿款分配和使用的监管不到位,导致补偿金的发放过程渠道不畅,分配混乱,克扣、贪污以及乱投资等现象不断发生。

  由于征地的决定权高度集中在政府手中,加之土地审批权重利大,极易滋生腐败,土地审批领域已经成为腐败的重灾区。在相当一些地方,没关系、没钱不批地,有钱有关系乱批地现象相当普遍,从而助长了贪污腐败之风,导致巨额的土地增值大量流入了不法商人和贪官之手,已经引起社会各界的强烈不满。

  五、经济:政府与市场及土地转让的两类市场

  1.公共用地与商业用地不加区分。

  正如本次申论考试所指出,在土地转让交易中存在两类市场。一类是出于公共利益需要由政府来按照法律程序来征用,一是出于商业用途按市场机制来运作的土地征用。但实际情况是,这两种征用常常是不加区分的,在征用程序和征用补偿标准上没有按照各自的规律来操作。现行制度从法律上保障政府垄断着土地一级市场,享有对农村集体土地的最终处置权。无论公益用地还是商业经营用地都一概沿用计划经济时代强制征地的老办法。这不但与市场经济国家土地征用必须基于公共利益需要的通行原则不符,也直接违背我国宪法关于土地征用必须是为了公共利益需要的规定。当前土地征用中的种种问题几乎都根源于此。

  相应的,我们必须限定土地征用范围,严格区分公益用地和经营性用地。

  (!)国家为了公共利益的需要方可征用土地,不得为经营性用地动用征用权,不得通过征地牟利。土地征用主要应限于下列公益事项:

  国家投资的各类重点建设项目以及直接满足公共需要并列入国家计划的集资建设项目(例如水利建设项目);公共

能源、交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目;国防事业;公共教育、文化、卫生、体育、环境保护、城市建设等社会公益事业;各级国家机关建筑用地。

  (2) 对于商业用地,应利用市场机制解决,允许农村土地中的非农业用地直接进入市场流转,要尽快制定《物权法》,只要在严格的土地用途控制制下,应该通过开发商与土地权利人之间进行平等的谈判,政府要持中立与裁判的角色。同时,国家可以通过征收土地流转税的方式适当参与土地增值的再分配

  2.土地征用过多、过滥,征而不用现象普遍,土地大量闲置. 与土地征用数量增长过快和违法征地现象严重紧密相连的是,绝大多数被征用土地远未被有效利用,而是被大量闲置、撂荒,失地农民意见很大。全国开发区规划面积已达3.5万平方公里,圈占耕地43%闲置。浙江省农调队对455户失地农户调查资料显示,“征而未用”的土地共有190亩,占被征地总数的20.4%。

  六、社会:对立情绪、群体性事件及社会危机

  笔者之所以能准确预测到2007年的申论,来自于笔者长期对土地征用问题由于制度和程序原因及征用过程中的暴力野蛮现象引发剧烈的社会冲突,一旦个体事件上升为群体事件,势必引起中央的高度重视,温总理的讲话也几次提到了土地征用问题已经成为影响社会和谐的重要因素。滥征耕地现象早已引起了农民的不满,近几年则愈发严重,尤其是在一些地方,以极低补偿从农民手中征走的土地却被政府转手牟利,或者被企业荒芜闲置乃至倒卖土地牟取暴利、贪污腐败等现象,更是引起老百姓的愤慨,伤害了党和政府与人民群众的关系。近几年,因征地引起的信访案件和诉讼案件激增,引发大量群体性上访事件甚至恶性事件。

  特别不容忽视的是,大量征地造成了大量的流民。据专家分析,按照目前城市化和基础设施建设的速度,我国今后每年建设用地需要250万亩到300万亩。如果按照城郊农民人均1亩耕地推算,就意味着每年大致又有250万到300万的农民失去土地。而这些失地农民中,今后生活能得到基本而有效保障的只是很小的一部分,大量游民的产生便不可避免。中外历史都表明,流民的大量增加乃是社会稳定乃至政治稳定的第一大忌。

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