考研时政国际重要事件：达尔富尔问题

　　事件七 达尔富尔问题

　　一、达尔富尔问题的由来

　　达尔富尔地区位于苏丹西部，自北至南依次与利比亚、乍得、中非等国毗邻，面积50多万平方公里，人口600多万。达尔富尔地区包括三个州，即北达尔富尔州、西达尔富尔州和南达尔富尔州。这里居住着包括阿拉伯人、富尔人和黑人等80多个部族，其中信奉伊斯兰教的阿拉伯人多居住在北部，而信奉基督教的土著黑人则住在南部。达尔富尔足苏丹经济发展水平最落后的地区，当地居民多从事家庭畜牧业。

　　达尔富尔地区曾经雨水丰沛、土地肥沃。20世纪六七十年代，随着人口膨胀、放牧过度，这里的荒漠化现象不断加剧，惯于逐水而居的阿拉伯牧民被迫南迁，并因争夺水草资源与当地黑人部落发生冲突。由于长期以来达尔富尔地区部族间的武装冲突不断，致使该地区的许多地方一直处于无政府的混乱状态。

　　历史上，由于苏丹边界是十九世纪欧洲列强瓜分非洲和实行殖民统治时人为划定，达尔富尔地区不少部落曾被划到不同的国家，因而该地区的部族与周围邻国有着千丝万缕的联系。近年来，随着达尔富尔地区石油等矿产资源不断被开发，部族之间为争夺资源的斗争日趋激烈，一些邻国也以各种形式卷入其中。

　　2003年2月，达尔富尔地区黑人居民相继组成“苏丹解放军”和“正义与平等运动”两支武装力量，以政府未能保护土著黑人的权益为由，要求实行地区自治，与政府分享权力与资源，并不断攻城略地，展开反政府武装活动。

　　二、国际社会为缓解达尔富尔地区紧张局势所作的努力

　　达尔富尔地区的严重局势引起国际社会的普遍关切和担忧，为缓解达尔富尔地区紧张局势，包括联合国、非盟在内的国际组织和许多国家做了大量工作。2004年4月，苏丹政府同达尔富尔反政府武装组织达成停火协议，由7 000多人组成的非盟部队随后进驻达尔富尔执行维和任务。可是，由于非盟自身能力的限制、维和经费的缺乏，再加上来自国内外的各种干扰，达尔富尔的稳定问题没有完全得到解决，局部小规模武装冲突时有发生。非盟于2006年1月宣布，非盟部队在3月底任期结束后将难以继续执行维和任务，建议把维和任务移交联合国。联合国随后表示，愿意承担这项任务。

　　在国际社会的积极推动下，苏丹政府与达尔富尔反政府武装先后进行了多轮谈判，2006年3月10日，非盟和平与安全理事会通过决议，要求苏丹政府和达尔富尔反政府武装在4月底之前达成全面和平协议。5月5日，苏丹政府与达尔富尔反政府武装在尼日利亚首都阿布贾签署了和平协议，从而为结束达尔富尔长达3年多的流血冲突迈出关键的一步。根据这项和平协议，反政府武装将被解散，而支持政府的民兵亦将被解除武装。

　　2006年6月，由安理会l5个成员国常驻联合国代表组成的代表团与非洲联盟和平与安全理事会举行了会谈，双方就苏丹达尔富尔维和使命移交达成一致意见，同意在2007年1月份将达尔富尔维和使命移交给联合国。

　　2006年8月31日，联合国安理会通过了有关向达尔富尔派遣联合国维和部队的第1706号决议。苏丹政府由于担心某些西方国家利用联合国部队损害苏丹的主权和国家利益，因此反对把维和任务移交给联合国。

　　为打破僵局，有关各方进行了密切磋商。2006年11月16日，时任联合国秘书长的安南、非盟委员会主席科纳雷、联合国安理会5个常任理事国以及苏丹和其他一些非洲国家代表在埃寒俄比亚首都亚的斯亚贝巴举行会议，讨论达尔富尔问题。安南在会上提出了联合国分三阶段向非盟驻达尔富尔部队提供支援的计划：第一阶段，联合国向非盟部队提供价值2 100万美元的军事装备和物资，并派遣近200名军官、警官和文职官员，在非盟部队中担任参谋和顾问等职务；第二阶段，联合国支援非盟部队的人员和装备将达到一定规模；第三阶段，在达尔富尔完成部署联合国非盟混合部队，这支部队将由1.7万名军人和3 000名警察组成，其指挥权将掌握在联合国手中。由于各方对第一阶段方案没有分歧，方案得以顺利实施。但是，由于第二阶段方案涉及较大规模地部署联合国部队，苏丹政府担心国家主权和安全因此而受到威胁，便表示在一些细节问题得到澄清前，拒绝批准实施第二阶段方案。2007年2月，美国声称如果苏丹政府仍拒绝部署联合国部队，美国就将实施“B计划”，包括对苏丹采取严厉制裁措施和在达尔富尔设立禁飞区等。苏丹总统巴希尔则宣布，如果联合国部队强行进驻达尔富尔，那么他将发动和领导苏丹人民进行一场“抵抗外来人侵的战争”。

　　围绕在达尔富尔地区部署维和部队问题的争议持续升温，引起国际社会的普遍关切。一些国家领导人和特使相继访问苏丹，为化解危机作出努力。

　　2007年4月9日，苏丹、非盟和联合国三方代表再次在亚的斯亚贝巴举行会议，并原则同意启动第二阶段方案。但苏丹仍对其中少数要点持保留意见。4月16日，苏丹政府致信联合国，确认苏丹全面接受向达尔富尔派驻联合国和非盟混合维和部队的第二阶段方案，包括同意联合国在达尔富尔地区部署武装直升机，从而为落实第二阶段方案“敞开了大门”。

　　苏丹政府在一周内立场发生转变的关键因素是，有关方面在一些问题上作出澄清和让步，消除了苏丹政府的疑虑。例如，在混合部队的组成及其指挥权问题上，苏丹方面的要求基本得到满足，混合部队最高指挥官将由非洲人担任，其大多数成员也将来自非洲国家。苏丹曾担心混合部队将利用其所配备的攻击直升机介入当地冲突甚至“拉偏架”。为此，联合国秘书长潘基文亲自向苏丹领导人保证，这些攻击直升机将只用于保护维和人员安全。此外，中国政府的不懈努力也对促成苏丹接受“安南方案”起到了积极作用。达尔富尔问题出现以来，中方一直通过元首互访、派遣特使、通电话、互致信函以及在联合国等场合开展协调等各种途径与各方沟通，缩小立场分歧，推动平等对话。由于中国发挥了重要的作用，苏丹方面才原则接受了安南三阶段维和方案，并表示愿在此问题上进一步显示灵活。第二阶段方案的启动将对达尔富尔地区的安全形势产生积极影响，有利于稳定当地局势，为在那里实现持久和平带来希望。但由于达尔富尔地区的种族矛盾和部族矛盾根深蒂固，很难杜绝因争夺利益而爆发的小规模武装冲突，指望在短期内使安全状况得到实质性改观不太现实。还有一些分析人士指出。苏丹政府接受“安南方案”和执行联合国安理会有关决议，有利于改善该国的国际形象，同时使苏丹与某些西方国家的矛盾得到缓解，这是苏丹政府经过慎重考虑后作出的明智选择。

　　4月23日。苏丹达尔富尔地区过渡权力机构和达尔富尔重建与发展基金会总部启动仪式在苏丹首都喀土穆举行，过渡权力机构从当天起开始履行职责。

　　6月9日，苏丹西部达尔富尔地区反政府组织“权力与民主人民力量”同苏丹政府代表共同签署了《关于落实达尔富尔和平协议的政治备忘录》，这标志着该反政府组织正式接受和平协议。

　　6月12日，联合国、非盟和苏丹政府代表在亚的斯亚贝巴发表联合声明，宣布苏丹接受经修改后的关于联台国与非盟向苏丹达尔富尔地区派驻混合维和部队的方案。

　　联合国安理会7月31日通过第1769号决议，决定在苏丹达尔富尔地区部署大约2.6万人的联合国和非盟混合维和部队，其中大多数人员将来自非洲国家。苏丹政府已于8月1日表示接受这一决议，并将同联合国和非盟合作落实该决议。这一事态发展表明，该决议有望成为国际社会与苏丹政府继续加强合作的新起点，进而推动达尔富尔问题的全面解决。人们有理由相信，联合国安理会第1769号决议的通过和实施将有助于达尔富尔冲突各方尽快停止一切敌对行动，最终实现永久性停火。

　　三、中国的主张与建设性作用

　　(1)胡锦涛主席提出了处理达尔富尔问题应遵循的四项原则。中国从一开始就十分关注达尔富尔问题，支持政治解决达尔富尔问题，并为此做了大量工作。胡锦涛主席曾专门致信巴希尔总统，呼吁苏丹采取切实措施缓解危机。2006年11月在北京举行中非峰会期间，胡主席会见了苏丹总统巴希尔，希望苏丹在安南方案上显示灵话。中方还通过互访、派特使、致函、通电话以及在联合国等场合开展协调、斡旋等途径做各方工作，缩小分歧，推动平等对话。

　　2007年2月2日，胡锦涛主席在中非论坛北京峰会后的首次非洲之行中访问了苏丹。在与苏丹总统巴希尔的会谈中，胡主席提出了处理达尔富尔问题应遵循的四项原则：

　　第一，尊重苏丹的主权和领土完整。解决达尔富尔问题，必将有利于苏丹全国民族和解进程，有利于维护苏丹国家统一，有利于地区和平稳定。

　　第二，坚持对话和平等协商，通过和平方式解决问题。有关各方应着眼大局和长远，彼此尊重和照顾对方的合理关切，通过对话和谈判，找到共同的利益基础，推动问题的公正持久解决。

　　第三，非盟、联合国等应在达尔富尔维和问题上发挥建设性作用。有关各方应运用智慧和创造力，提供各种协助，增强在达尔富尔地区维和的效能，为实现和平创造条件。中方支持政治解决达尔富尔问题进程。

　　第四，促进达尔富尔地区局势稳定，改善当地人民生活条件。当务之急是实现全面停火，加速政治谈判进程，吸收未签署《达尔富尔和平协议》的派别尽快加入和平进程。同时，确保人道主义救援物资发放到位，改善当地人民生活条件，并在这一基础上实现逐步发展。

　　上述原则受到国际社会的广泛赞誉。

　　(2)中国的建设性作用。苏丹在落实安南方案第二阶段上与联合国产生分歧，中国适时展开外交行动。2007年3月29日，唐家璇国务委员会见到访的苏丹总统助理纳菲阿，希望苏丹方面进一步显示灵活，努力改善达尔富尔人道和安全状况。苏方感谢中方为推动政治解决达尔富尔问题发挥的建设性作用，强调重视胡主席访苏时提出的重要建议。中国政府特使随即访苏。表示应平衡推进维和行动和政治进程，指出安南方案是目前解决问题的有效途径，也最接近苏丹方面的思路，希望苏丹政府进一步显示灵活。这也有利于国际社会在政治进程问题上满足苏方关切。与此同时，中国还与有关国家就达尔富尔问题保持沟通，敦促各方重视苏丹关切，保持耐心，平等协商，不能一味制裁施压。

　　中国及有关各方的外交努力产生了积极影响。2007年4月16日，苏丹政府与联合国、非盟就落实安南方案第二阶段达成一致。安理会随即发表新闻谈话给予肯定。

　　为进一步促进达尔富尔问题的妥善解决，2007年5月10日，中国政府任命了非洲事务特别代表，其近期工作将重点围绕达尔富尔问题展开。2007年7月31日，中国利用担任联合国安理会主席的有利条件，促使安理会通过第1769号决议。中国还决定向苏丹达尔富尔地区派遣275人组成的工兵分队，参与执行安南方案第二阶段计划。

　　(3)中国提出“三方机制”和“双轨”战略。中国认为，贫穷、落后是达尔富尔问题的根源，发展是持久解决达尔富尔问题的关键。当地人民不仅欢迎人道援助，更渴望各方提供发展援助，帮助他们建设基础设施和完善卫生、教育等社会服务，增加就业率。只有发展问题解决了，达尔富尔问题才能最终得到解决。中国致力于发展与苏丹的友好合作，这种合作以互利为基础，以不干涉内政和不附加任何条件为特征，以实现共同发疑为目标。中苏合作有助于增强苏丹的自主发展能力。从根本上说有助于达尔富尔问题的解决。

　　中国提出“三方机制”和“双轨”战略。“三方机制”即联合国、非盟和苏丹政府问的协商。在i方协商的框架下。发挥非盟在苏丹问题上的主导作用和阿盟的独特作用。国际社会其他倡议、建议应该和三方机制的主渠道一致。

　　“双轨”战略即着眼于和平稳定的维和行动与着眼于民族和解的政治进程应平衡推进，两者相辅相成，不可偏废。联合国安理会第l769号决议为实施混合维和铺平了道路，但国际社会不应仅止于此，还应立足长远，推动达尔富尔地区各派回到谈判桌前，切实达成并执行和平协议，进而帮助苏丹人民制定达尔富尔地区发展大计，尽早帮助苏丹人民摆脱战乱，走上和平与发展的重建之路。中国一贯主张，通过对话和协商，以政治手段妥善处理有关冲突和热点问题。达尔富尔问题背景复杂，涉及部落、资源、与邻国关系等诸多因素，解决起来需要从政治、安全、人道以及当地经济社会发展等参个方面入手，必须通过有关各方的对话和协商，尊重和照顾彼此的合理关切，才有可能弥合分歧，找到共同努力的方向。这是解决冲突的现实、有效的途径。同时应看到，解决问题是一个渐进的过程，需要足够的耐心，以避免大的波折和反复。在当前达尔富尔问题出现积极迹象的情况下，制裁、施压并不能解决问题，反而会使形势更加复杂，向苏丹政府发出错误信号。

　　(4)中国关注达尔富尔地区的人道主义和安全状况，向苏丹政府提供了8 000万元人民币的人道主义物资援助，向非盟维和行动捐款l80万美元。

　　2007年4月，联合国邀请中国向苏丹达尔富尔地区派遣多功能工兵分队，中国政府接受了这一邀请，315名中国首批赴苏丹达尔富尔地区维和工兵分队正在组建，将于10月初开始部署。首批赴苏丹达尔富尔地区维和工兵分队主要担负修建机场、道路、桥梁、营房、打井等27项具体任务。

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