改制有点像“赶鸭子上架”

　　亲身参与了学校改制的安徽省铜陵市建设小学的杨校长告诉记者：“到底该怎么改制从始至终我都不清楚。”

　　她说，改制是上级要求做的，她只有服从的份。先前头脑中对改制根本一无所知，只好上网查资料，学一点用一点，是不是符合她们学校情况她不知道，只能看实效。

　　国家教育发展研究中心的叶之红在他的研究报告中指出，对于学校改制，相关政策的出台基本上是一个地方一种做法，有的是一个学校一种做法，因而有关管理在总体上形成比较自发、松散，甚至失控的局面，造成改制学校的办学行为不够规范。

　　改制要在义务教育法、民办教育促进法等相关法律的规定下运作，比如新建小区不允许只建一所名校办的民办学校，必须有公办的学校；比如教育部有关通知中规定：进行办学体制改革的试验，应该主要选择基础薄弱的学校进行。要严格审批制度，不要选择办学条件好、办学水平较高的学校进行改制试点。可实际操作起来，很少有几个地方会顾及这一套。

　　改制模式规定得模糊

　　从近年有关学校改制的报道中，每年都会出现一两个新鲜的改制方式，租赁是一种，另外还有买断、联营、投资、合作、股份制等等，五花八门，到底哪一种形式最有利于改制后的学校发展，没有人说得清。

　　1994年国务院颁发的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》指出，“企事业单位和其他社会力量可按国家的法律多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可实行‘民办公助’、‘公办民助’等形式”；1996年《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出：“现有公办学校在条件具备时，也可以酌情转为‘公办民助’学校或‘民办公助’学校”；1997年国家教委《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》指出：“各地在义务教育阶段办学体制改革中，可依实际情况实行‘公办民助’、‘民办公助’、社会参与、举办民办学校等多种形式”。

　　从这些国家对“改制”的政策依据和导向可以看出，有关公办学校“改制”本身的界定就有些含糊，上海市教育科学研究院民办教育研究所研究员胡卫说：“我们只好将‘改制’视为公办学校面向社会和市场进程自身发展的一种选择。”

　　实践远远地走在立法的前面

　　一个普遍的现象是，根据教育部的有关精神，对公办学校进行改制试验，即对薄弱学校和新建学校进行改制试验由省级教育主管部门批准，而在实际操作过程中，多数是在优质教育资源基础上进行的，起点上与教育部的要求相背离；另外，既然是试验，就要有个试验期，而在所有改制试验的学校都没有明确的试验时间限制，从走过的十年看，似乎也很难给个准确的时间表；再者，教育部原本要求，改制试验须由省级教育行政部门批准，但区县一级的教育行政部门受区县级政府的影响或控制更多更大，而区县政府部门往往对改制试验更积极(因为可以缓解财政投入压力)，所以，省级教育行政部门便处于比较尴尬的境地。于是，改制试验尽管取得了显著的成效，但其中潜在的危机和问题却很多。

　　由于规范体系没有建立健全，使得实践远远地走在立法的前面，在这样情况下出现了政策为主、法规为辅、政出多门、互有冲撞的情况，使得改制学校及校长难以适从，所以，就出现了只要法律、规章没有规定的就可大胆地去做的行为，也导致了很多腐败现象。

　　“游戏规则”该怎么改

　　对于在公办学校改制的过程中如何处理发展与规范的问题，也出现了两种不同的声音。一种认为，必须以法治的手段来规范公办学校的改制行为，以保证其正确的发展方向，保障老百姓的受教育权不受侵害。另一种观念则认为，公办学校改制还属于新生事物，需要更多的保护和发展空间，太多规则只能扼杀其发展。

　　苏州大学教授朱永新认为，目前最为迫切的是必须尽快将所有的学校“验明正身”，要么是公办学校，要么是民办学校。对于只是换了个牌子就高收费的“翻牌学校”坚决不允许存在。

　　胡卫认为，从国际教育发展的趋势来看，教育也不是说非公即民，所谓“第三条道路”现在也是新的发展趋势，因此也可以保留一部分转制学校继续实验。

　　中国人民大学公共管理学院教育科学研究所曹淑江博士认为，学校改制中出现的问题不是教育本身的问题，是整个社会法制环境的问题。老百姓对自己的受教育权应该有发言权，说了就该算，但现在是，他们的想法约束不了政府，所以说，这是整个社会环境需要改进的问题。

　　“有些想法说起来容易，但实施起来会很难。”胡卫说，对待转制学校问题，千万不能一刀切，因为全国情况差异很大，转制学校之间，也差异非常大。“现在也许还不能判断究竟哪种说法更有理，毕竟，我们对事情的判断不能脱离中国的实际和事情的发展阶段，因此也许我们更需要一个在发展中规范，在规范中求发展的过程。”(本报记者 孟绍群 本报实习生 夏志胜)