公共服务体系建设与远程教育质量保障

　　10月25-27日，由全国高校远程教育协作组、北京大学、中央广播电视大学和英国开放大学共同主办的“2007国际远程教育高端论坛——学术研讨与经验交流”在京召开。与会专家普遍就网络教育的服务质量展开广泛而深入的探讨。本次高端论坛有来自教育部、各高等院校以及英、澳大利亚、印度、巴西等多个国家和地区的50多位远程教育专家、学者以及百余位国内专家参加。中央广播电视大学副校长、奥鹏远程教育中心主任严冰在论坛做了精彩发言。以下为发言的详细内容：

　　随着计算机及网络技术的迅猛发展，从上世纪末以来，中国的远程教育得到国家高度重视，在更加广阔的领域有了许多新的发展。国务院批转的教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出要实施“现代远程教育工程”，形成开放教育网络，构建终身教育体系。自1998年起，教育部陆续批准68所高等学校开展现代远程教育试点工作。除中央广播电视大学是专门从事远程教育的高等学校外，其他67所都是普通高等学校。这些高校的远程(网络)教育学院，2006年底在读学生已达到90多万人，发展迅速，成果显著。试点初期，这些高校分别在各地自行建立校外学习站点，为学生提供支持服务。但高校在校外学习站点的建设与管理上难以投入足够精力，也缺乏相应的资金支持。许多校外学习站点并不具备条件，管理不规范，服务不到位，教学质量难以保证。高校疲于应付，难以将主要精力放在教学设计、资源建设和教学质量管理上。同时，校外教学站点的建设与管理基本沿袭了以往函授教育的做法，管理成本高、效果差，各自为战，低水平重复建设也造成了社会资源浪费，难以适应远程教育发展需要。校外学习支持服务成为影响远程教育质量和制约远程教育发展的“瓶颈”。教育部提出了“积极发展，规范管理，强化服务，提高质量”的方针，强调要建立两个体系，即教学质量监控体系和校外教学支持服务体系。2001年底，教育部决定首先启动中央广播电视大学现代远程教育公共服务体系建设试点项目。

　　正像不少同行已经了解的那样，通常所说的中国广播电视大学，实际上不是指某所特定的学校，而是一个全国性的远程开放教育教学与教学管理系统。这个系统包括中央广播电视大学和44所省级广播电视大学，以及945个地市分校和省校直接管理的工作站，1842个县市分校或工作站；共有教职工8.45万人，其中专任教师4.82万人(2006)。中央广播电视大学是面向全国开展远程开放教育的教育部直属高等学校，省级广播电视大学是所在地省级政府所属的高等学校。广播电视大学主要由中央广播电视大学统一开设专业和课程，省级广播电视大学同时也自行开设部分专业和课程。2006年，中央广播电视大学有高等学历教育在读学生189万人，省级广播电视大学还有其他类型高等学历教育在读学生近28万人。根据教育部的要求和广播电视大学的发展规划，广播电视大学的主要任务是两大方面，一方面是开展继续教育，包括开展本科、专科高等学历教育，为行业、企业从业人员和部队士官及其他社会成员提供接受高等教育的机会，开展岗位培训及农村实用技术培训等非学历教育，为各类社会成员更新知识和掌握新的技能提供教育服务；另一方面是利用广播电视大学教育资源，建设远程教育公共服务体系，为高等学校及其他教育机构开展远程教育提供学习支持服务。因此，建设公共服务体系既是国家实施“现代远程教育工程”的重要组成部分，也是广播电视大学发展战略的重要组成部分。

　　教育部批准中央广播电视大学现代远程教育公共服务体系建设试点项目启动，主要是因为注意到广播电视大学作为国家教育资源有可能起到的作用和相关工作基础。2002年12月，试点项目正式启动，2003年2月中央广播电视大学成立了奥鹏远程教育中心，具体负责体系的建设、运行及管理工作。2005年3月，教育部批复同意建设“中央广播电视大学现代远程教育公共服务体系”，标志着结束试点，正式进入全面运作阶段。全国已设立奥鹏远程教育学习中心1240个，28所省级广播电视大学设立了奥鹏远程教育管理中心；与30余所高校远程(网络)教育学院建立了合作关系，提供支持服务的专业有190多个，在读学生总数近20万人。2005年以来，公共服务体系还承担了试点高校网络教育部分公共基础课统一考试考务工作，2006年3次统考总考次122.86万人；为合作高校提供考试服务，如2006年承担了23所高校的入学测试和课程考试考务工作，共组织了75余万门次课程考试。在教育部立项的“现代远程教育校外教学支持服务体系建设试点项目”也已于2006年6月通过结题验收。项目的成果，包括提出了现代远程教育公共服务体系的内涵、任务、服务模式、组织构架与运行机制以及技术解决方案；构建了基于网络、面向学生个性化需求的一站式的全新公共服务模式和连锁运营的公共服务体系运营模式；研发了多院校、多学习中心、多管理中心等多用户的远程教学管理系统。总体看，公共服务体系作为新兴的教育服务业中的一种全新模式逐渐得到认可，正在成为我国远程教育发展大格局中一支不可缺少的力量。

　　公共服务体系的基本职责，是作为专门服务机构，为众多办学机构提供公共服务。通过建立社会化的服务平台，帮助办学机构为远程学习者提供各种支持服务，满足学习者完成学习过程的需要，同时可以帮助办学机构完成教学以外的各种常规性、事务性的教学管理服务，并为远程教育机构之间的资源共享和学分互认提供了条件。主要任务包括：按照现代远程教育教学支持服务的共性要求，提供基于计算机网络的远程学习环境的支持服务系统；根据办学机构的办学特点，协助其开展招生、学生学习过程的支持服务、教学与管理服务、网络校园文化建设等方面的工作；提供考点、标准化考场及考试组织、管理与服务；保障教学资源的高效传输，并根据教育部颁布的《现代远程教育技术标准》及有关规范，促进教学资源的共享和优化整合；承担教育行政部门和办学机构委托的专项服务工作。实践证明，公共服务体系通过提供专业化、规范化的服务，为远程教育质量保障创造了重要条件。办学机构可以将其主要精力放到教学工作和提高教学质量上面，也就是说，办学机构对教学质量负责，公共服务体系对服务质量负责。公共服务体系将远程教育中处于相对分离状态的“教”与“学”(教师与学生)两方面紧密联系起来，协同办学机构进行学习过程管理，为学习者提供各种支持服务，落实教学环节和质量监控措施，提高教与学的效率与效果，包括向办学机构及时反馈学习者的意见和建议，事实上也已成为远程教育质量保证体系中不可分割的组成部分。

　　2006年6月，教育部高等教育司决定启动“数字化学习港与终身学习社会建设与示范”教学改革项目。这是列入教育部“高等学校教学质量与教学改革工程”统一管理的项目，由中央广播电视大学牵头，浙江大学、清华大学等高等学校参与。这个项目主要依托中央广播电视大学公共服务体系开展数字化学习港的相关理论和实践研究，并进行数字化学习型社区、乡镇、企业、行业等典型应用示范。关于“数字化学习港”，按照教育部高等教育司司长张尧学教授的阐述，其内涵“就是为终身学习社会提供普适学习需要的PIS技术，普适计算技术，让大家的学习没有障碍”。他还形象地指出，“数字化学习港就像现实世界中的超市连锁店”，非常重要的两点是“标准和共享资源”。概括地说，数字化学习港是指以现代信息技术为支撑的公共教育服务体系，面向社会大众提供数字化的终身学习环境。具体而言，数字化学习港是以市场化机制通过资源提供方提供学习资源、服务运营商提供学习支持服务、办学组织方进行教学管理、相关行政部门进行指导管理、第三方进行评估监管等模式，为各类学习者提供随时随地可获得的学习资源和学习支持服务的数字化公共教育服务体系。其关键是要适应不断变化和发展的社会教育需求和学习者需求，在人才培养创新体系基础上，构架适合不同网络和不同终端低成本接入的数字化学习支持服务平台，实现支持数字化教育的“信息流、物流、资金流”的有效畅通；通过有效的优质教育资源共建共享机制和教育教学质量保障措施，实现学习者在数字化学习超市中随需所取的“课程超市，学分银行”。在我国现实条件下，按照这样的要求建设比较完善的“数字化学习港”，显然还有许多难题需要研究解决。因此，有必要通过实施教改项目的方式先行试点，在取得经验之后逐步推广。

　　根据项目要求，首先是选择少数有一定基础的具有代表性的乡镇、社区、企业和行业，建成四种不同类型的示范性学习中心，开展面向终身学习社会的数字化学习典型应用示范，并进行几所高校部分优质课程的资源整合和共享典型应用示范，探索相应的学习模式、服务模式、管理模式和质量体系的实践经验。所谓典型应用示范，最重要的就是提供看得见、摸得着、说得清的范例，而且这个范例应该是可复制、可借鉴、可推广的。关键是要体现张尧学教授提出的“九大要素”：①统一标准的“学习网吧”；②和各种不同的传输网络连接的学习终端；③离学习者最近的存储系统；④帮助用户搜索查找课件信息的导航系统；⑤丰富的课程组件；⑥各种附加设施；⑦完备的安全和管理系统；⑧合理的收入分成机制；⑨学分银行等学习软件支持系统。确定的七个典型应用示范点，乡镇型示范点两个：北京市平谷区镇罗营镇和宁波市北仑区小港街道。社区型示范点三个：天津市南开区、西安市碑林区、广州市海珠区，都是依托当地广播电视大学建设的。企业型示范点设在深圳TCL集团，在胜利油田建立一个为石油行业服务的试点高校继续教育示范点，由中国石油大学(华东)和胜利油田职工大学共同承担。此外，是紧密结合典型应用示范，研究基于数字化学习的终身学习社会建设的理论，提出适合我国国情的数字化学习港的总体框架；研究建立数字化学习港的资源共享机制、学分积累及转移机制、质量保障及监管机制，提出资源共享、学分积累和转移的实现途径和管理方法，以及质量监管的评估办法与标准；研究数字化学习港公共服务体系的服务与管理模式、运行机制和质量保障机制，并提出相关运行与管理的实践工作模型；对中央广播电视大学公共服务体系的技术平台进行升级，为典型应用示范的各级各类学习者和单位用户形成远程学习的网络和环境等。

　　目前项目进展比较顺利。已经提供学历教育资源4TB；非学历教育资源包括15大类、300余门、800余讲网络课件，总容量80G。示范点的服务对象从高等学历教育学习者拓展到社会各类人群、特别是弱势群体，服务内容也从学历教育向非学历教育培训领域发展，在地域上则进一步向社区、乡镇、企业、行业延伸。“数字化学习港”被认为是远程教育公共服务体系概念的深化和提升，是远程教育为终身学习服务的功能拓展，也是远程教育质量保障的重要措施。项目在公共服务体系如何适应终身学习社会建设提升自己的资源整合与提供能力、公共服务技术平台的支撑能力、学习支持服务能力方面，在发挥政府主导作用建设社会化的数字化学习中心方面，在采取政府投入、社会组织支持、学习者分担成本的多元化经费筹措渠道形成可持续发展机制方面，进行了模式和机制创新性探索，但也反映出不少有待今后进一步研究解决的问题。比如项目涉及面广，需要处理不同层面的各种关系，包括主管部门、资源提供方、示范点组织者和公共服务体系等多方利益主体，要取得共识、形成合力不是一件容易的事，如何建立由多方责任主体协同配合的管理体制还需要在实践中进行探索。在教育部组织进行的项目中期检查中，专家对项目取得的多方面进展给予了充分肯定，对后续工作也提出了指导意见，建议深入研究和探索远程教育体系架构，包括服务体系、资源体系、管理体系，强调整合、优化资源是数字化学习港建设的核心内容。

　　这个项目确定了五个研究课题，其中之一是“资源共享、学分互认和质量监管机制的研究与实践”。课题研究内容包括：研究并在实践中探索基于数字化学习港的学习资源共享、学分互认的方法和机制；研究并在实践中探索现代远程教育发展的质量监管机制；研究并制订现代远程教育学习中心建设的评估标准及办法。目前正在利用公共服务体系的共享平台，开展华中师范大学、华南师范大学、福建师范大学等三所大学之间，教师教育部分专业和课程的互选和学分互认的实践探索。课题所研究质量监管体系，是与数字化学习支持服务体系、优质教学资源共享体系、面向社会需求的应用型人才培养模式体系等相适应的网络化质量监控管理体系，包括国家监管体系与相应的自我监管体系。国家教育行政部门建设了远程教育质量监管的网络平台，这一平台与试点高校和公共服务体系的内部质量监管平台对接，与整个远程教育的数据统计及数据库建设相连接，实现共享，从而逐步实现对教学资源质量、教学过程质量和学习支持服务质量的动态监管。在政府监管方面，包括国家教育行政部门和地方教育行政部门的职责和分工，形成比较完整的政府监管机制；在自我监管方面，包括高校和公共服务体系对教学和服务质量进行自律的规范、标准和规章制度。国家教育行政部门实施的远程教育年报年检制度，通过机构的自查、年报和各级教育部门的年检、抽查、对违规行为的处理等措施，则将政府监管和自我监管有机结合起来。

　　学习中心为学习者直接提供学习过程中所需要的各种服务，其服务能力和水平与能否保障远程教育质量保障有直接的关系。2007年2月，教育部高等教育司决定开展“数字化学习示范中心建设”项目的研究与实践。这个项目是列入教育部“高等学校本科教学质量与教学改革工程”管理的“网络教育资源共享平台建设”项目的子项目，由中央广播电视大学牵头组织，与有关高校联合开展项目研究与实践。该项目可以看作是“数字化学习港与终身学习社会的建设与示范”教改项目的扩展和延伸，任务是结合“数字化学习港与终身学习社会的建设与示范”教改项目，依托中央广播电视大学公共服务体系，扩展建设15个具有示范作用的数字化学习中心，整合和共享高校的优质数字化学习资源，面向乡镇、社区、行业和企业，提供适合于在职人员继续学习和终身学习的数字化学习支持服务，建立适合中国国情的不同区域、类型、对象和需求的典型应用模式。这些学习中心不仅要建设标准化的学习环境，实施标准化、规范化、专业化的服务，而且在学历教育与非学历教育的结合、资源共享与学分互认、标准化考场建设、管理体制与运行机制等方面作出示范，更加注重学习中心对体系的依托和体系对学习中心的可控性，并在所在区域发挥样板、引领作用，从而提升学习中心的整体质量和发展水平。差不多同时，教育部还新批准两个远程教育服务企业分别与相关高校合作，开展公共服务体系及示范性学习中心建设试点。第二家、第三家乃至更多新的公共服务体系出现，对中央广播电视大学公共服务体系的建设有促进作用，既是竞争关系，在构建终身教育体系、建设学习型社会的教育发展大格局中，更是合作关系。

　　借此机会，我简要介绍目前也在进行中的国家科技支撑计划项目“现代服务业共性技术支撑体系与应用示范工程”中的课题“数字教育公共服务示范工程”。奥鹏远程教育中心作为申报单位，和华中师范大学、西安交通大学、清华大学、东南大学及北京西普无忧科技发展有限公司共同承担了这个课题。课题旨在攻克若干数字教育公共服务的关键技术，构建开放的数字教育公共服务支撑平台，集成和整合大量的教育资源，培育数字教育服务新产业，建立一种新型的面向数字教育的公共服务模式、运营机制与监管体系，为社会大众提供学历的和非学历的、优质的、高效的、个性化的数字化学习产品及服务，进一步提升教育的公平性和普及性，促进终身教育体系的完善。具体说，这个课题属于应用示范类课题，研究目标是以构建面向学习型社会的数字教育公共服务体系为对象，研究其中的体系架构、服务运行模式和运营监控机制；攻克数字教育公共服务支撑平台的若干关键技术；建立以第三方服务为主的教育创新服务新模式、运营机制与监管体系；研制出一套开放的数字教育公共服务支撑平台，并集成和整合面向公众的各级各类教育资源20TB以上，具备为100万以上学习者同时提供服务的能力；在此基础上，开展以远程教育为主要形式的学历教育和非学历教育应用示范。通过项目的实施，还要培育2家面向教育服务的龙头示范企业，促进数字教育服务新产业形成。这个课题和“数字化学习港”教改项目，显然有配合、呼应、互动的关系，所要研究的其实都是教育服务业方面的问题。中央广播电视大学公共服务体系取得的多方面进展，包括这几年积累的经验及相关课题研究成果，都为实施“数字化学习港”教改项目和“数字教育公共服务示范工程”课题奠定了基础；同时，这些项目和课题的实施，也将对中央广播电视大学公共服务体系的建设产生新的推动力。

　　当前，就推进我国远程教育公共服务体系建设而言，应该特别关注三个方面的大趋势。一是中国教育体制改革和发展的趋势。中国政府确定的教育发展目标，是坚持教育优先发展，促进教育公平，建设现代国民教育体系和终身教育体系，保障人民享有接受良好教育的机会，包括要积极发展继续教育，努力建设学习型社会。主要面向在职成人开展继续教育的远程教育将有非常广阔的发展空间。世界银行学院最近发布的《关于实施终身学习、提高中国竞争力》的研究报告中指出：“正在变化的国际格局和中国庞大经济体的快速增长需要构建有效的终身学习体系”，并认为中国还需要充分发掘远程教育的潜力，为网络教育提供适当的学历证书、资格认证和质量保障机制至关重要。中国教育正处于发生深刻变革的过程中，也是许多深层次矛盾和冲突比较尖锐的时期，能否保障教育质量是远程教育所面临的巨大挑战。普通高校远程教育的办学模式和运行机制，看来会逐渐发生比较明显的变化，不太可能是现阶段网络教育的简单延续。教育服务业及公共服务体系将在相当程度上决定未来远程教育的发展模式和基本格局，包括规范管理、资源共享和质量保障等方面的目标能否真正实现，但公共服务体系能否起到这样的作用，又取决于公共服务体系建设和运行的水平。二是国家实施信息化发展战略的趋势。《2006-2020年国家信息化发展战略》提出，要实现优质教育资源共享，促进教育均衡发展。“构建终身教育体系，发展多层次、交互式网络教育培训体系，方便公民自主学习”。《发展战略》给信息化下的定义是：“信息化是充分利用信息技术，开发利用信息资源，促进信息交流和知识共享，提高经济增长质量，推动经济社会发展转型的历史进程。”信息化的首要目标是实现公众对于信息资源的共享，信息资源共享涵盖经济信息资源共享、社会信息资源共享和文化信息资源共享，教育信息化的重点也在于建立优质教育教学资源共享的新机制。建设“数字化学习港”应该是国家实施信息化发展战略的重要组成部分，实际上就是要建设面向公众终身学习的教学资源共享平台。公共服务体系最重要的功能作用，可能是为众多社会成员提供优质教育教学资源，并且根据学习者的需要，在他们利用这些教育教学资源学习的过程中，提供更加便捷、及时和有效的服务。三是国家推进教育服务业发展的趋势。今年国务院发布的《关于加快发展服务业的若干意见》中，要求不断培育形成服务业新的增长点，大力发展教育等服务事业。教育服务业涵盖面很广，首当其冲就是远程教育公共服务体系。教育服务正在向社会化、市场化、产业化的方向发展，发展现代教育服务业将是教育服务发展的方向。如何将服务业的特性应用到刚刚起步的中国现代教育服务业，是摆在我们面前的非常现实的课题。

　　质量保证是各国远程教育发展中所面临的共同挑战。我国已经进入了大众化高等教育阶段，高等教育多元化和多样化是个必然的趋势。中国高等教育在经过几年的快速发展后，正在从前一阶段高度重视规模发展，转移到在规模持续发展的同时，更加注重教学质量。而和我们所熟悉的传统高等学校教育相比较，主要面向在职成人开展继续教育的远程教育有许多自身的特点和规律，许多影响教学质量的因素有待于在实践中逐步认识，其教学质量的构成和评价等也还有许多课题要研究。远程高等教育的质量标准应该符合一般高等教育质量观的基本要求，在人才培养的各个环节上应该强调和落实高等教育质量观的一般要求，在知识、能力、素质等方面应该有基本指标，但在人才培养的各个环节和指标上要具有自己的特点。保证教学质量，必须要有服务于学习者学习需要的优质资源、支持学习者学习全过程的完善服务、保证学习者学习效果的有效管理。远程高等教育的质量标准包括教学标准和服务标准两个有机组成部分。教学标准的确定，要从远程高等教育的定位出发，从其培养对象、目标、规格、层次入手，具体界定教育提供方(学校)在专业设置、课程体系、教学内容、教学资源设计、教学组织、教学模式、考核模式以及过程管理等方面应遵循的原则和标准；服务标准的确定，则要从成人在职业余学习的特点出发，本着以“以学习者为中心”的理念，具体界定服务提供方在服务流程、规范等方面的原则和标准。再具体地说，远程高等教育的质量标准应包括：课程资源质量标准、教学实施质量标准、学习过程质量标准、学习支持服务质量标准(学术性/非学术性)。制定课程资源质量标准，要从远程高等教育定位出发，紧扣社会经济发展对国民素质和企事业机构对职工职业能力发展的需求，以“大众教育、适应市场、能力导向、用户导向”为特征，强调应用型人才的培养，以提升学习者的职业素质和就业、创业能力为目标，得到“国家认可、社会认可、用户认可”；制定教学实施质量标准，要充分考虑教与学过程“时空分离”的特点，按照“以学习者为中心”的理念，确定教学过程各环节规范与要求；学习过程质量标准，要从成人学习者的特点出发，围绕学习过程的引导、调节、控制、反馈等，制定流程和规范；学习支持服务质量标准也是远程高等教育质量标准的有机组成部分，包括围绕学习者的学习过程提供的学术性支持服务及非学术性支持服务。

　　我国远程教育公共服务体系建设还有许多课题有待于逐步研究解决。我们必须正视存在的各种问题，包括内部和外部的各种矛盾，对于来自各方面的新的挑战，也要有足够的准备和有效的对策。由于不可避免会碰到的体制障碍及观念、机制、利益等方面的冲突，公共服务体系在建设过程中遇到了许多困难，由于各种复杂因素，今后还会出现各种碰撞。需要解决的问题，有的是国家政策层面的问题，有的是体系建设本身的问题。就中央电大公共服务体系建设而言，当前比较突出的问题包括：对公共服务体系建设的认识、广播电视大学办学功能和服务功能的关系、学习中心和管理中心的建设与管理、公共服务体系管理体制与运行机制改革，以及与合作办学单位的职责关系、公共服务体系队伍建设和奥鹏远程教育中心自身建设等。公共服务体系的建设与运作，还涉及到中国教育发展中的一些长期性问题和深层次矛盾，有不少制约因素，有些问题恐怕只能在教育体制改革进程中逐步解决。