以城乡住房重建转变住房模式

http://www.sina.com.cn 2008年06月12日 18:45   新浪教育

  四、以城乡住房重建转变住房模式

  住房是城乡居民基本生活保障条件之一,它与医疗保障、社会保障具有同等重要性。公共住房制度改革应成为中央政府高度关注与介入的极为重要的领域。从缓解国内收入不平衡与社会稳定的考虑出发,让40%-60%的公民住入公共住房,公共住房的价格应该维持在普通家庭年均收入的六-七倍。这次灾难促使实现这一重大民生政策的条件日趋成熟。公共住房政策不仅有政治价值,还有助于控制物价上涨,实现宏观调控目标。中央应尽快做出政治决定,首先通过四川的灾后重建开始这一改革,取得经验后,制定全国性公共住房政策加以实施。

  制定明确与统一的公共住房政策将是一个重大的政策突破。根据1982年中华人民共和国宪法第10条 “城市的土地属于国家所有” 的规定,中央政府是国家资产的受托人与管理者,应当据此制定 “居者有其屋”的全局性房屋政策。地方政府在土地管理中的主要动力是通过土地出让增加财政收入和推动地方GDP的快速增长。房价上涨与土地出让价格增长之间又存在密切的因果联系。因此,地方政府难以在既获得土地收入的同时保证价格合理的住房。廉租房、经济适用房等取决于地方的偏好,覆盖面极低,各地差别很大,也极易产生腐败。

  世界各国均存在不同程度的建立了以政府供给为主导、与市场化商品房相分割的保障性住房体系,满足最需要基本住房的中低收入群体的住房需求。目前, 87% 的新加坡人住进了政府建造的组屋。法国廉租房的基准房租比普通私人住房的房租低一半左右并规定人口超过5万的城镇廉租房占全部住房的比例不能低于20%。美国立法批准的美国联邦国民抵押贷款协会、联邦住房贷款抵押公司、12家联邦住房贷款银行由政府支持,解决了大部分中低收入家庭的房屋贷款;其市场融资规模基本与美国联邦政府的债务规模相当。

  从恢复性重建来看,灾后地区城乡居民保障性住房是重建工作的主要部分,需要数百亿计的巨额资金,如何更有效地管理并使用这些资金?行政主管部门分配资金,各基层政府负责使用的体制弊端太大,应考虑采用新方法。从发展性重建来看,如何建立与城市化相适应的城镇居民保障性住房供应体系以促进政治稳定和社会和谐?地区差别大、覆盖水平低的经济适用房体制难以达到目标。为此,建议组建专业化住宅重建公司负责管理和使用住宅重建资金,以独立法人的身份从事经营活动,避免政府层级及部门的多重决策与多头管理带来的问题,通过市场、法律和监管的严格约束避免利益集团干扰。

  1.成立城市住宅重建公司:由政府专项划拨的住宅重建补贴专款在受灾地级市成立非盈利城市住房重建公司,免费拨付住宅建设用地并提供必要的补贴贷款资助。住房重建公司独立管理重建资金专款,自负盈亏并享受免税。住房重建公司负责项目工程的资金使用、招标建设、后期管理。对其采取类似于上市公司的监管方式,公开其财务和工程项目运作的详细信息,通过专业审计和公众监督实现资金合理使用。

  2.成立乡镇住宅重建公司:由国家及省财政拨付的各种住房重建补贴专款成立省乡村住宅重建公司,将补贴农民的住宅建设专款直接用于乡镇住房重建。基本管理模式与城市住宅重建公司类似。

  3.成立公共住房建设公司:在成都市率先成立公共住房建设公司。由政府通过非盈利的公共住宅建设公司向城市40%-60%的普通居民提供与其收入水平相适应的保障性住房。基本方式是:第一,通过家庭收入调查确定不同收入群体在全社会中的比重。第二,保障性住房的价格确定为普通家庭年均收入的6-7倍。在锁定房价后,除去估算的建筑成本和管理成本,最后才是土地价格。建筑成本和管理成本是相对稳定的,挤压的是原商品房开发商的利润空间和政府在土地上的财政收入空间。第三,向保障对象分批发售住房。在销售、保有和再出售流通等环节,抑制投机性交易,维持市场的有效运转。

  在融资安排上,公共住房体系与医保、社保有根本性的不同,即不需要国家及地方财政资金出资。只要房价确定在中低收入家庭年收入的6-7倍,购房者就完全有支付能力,关键是设计一个好的住房融资机制。有三种选择:一是用积累的公积金向住房对象提供低息贷款;二是批准中心城市的公共住房建设公司发行特别债券以提供低息贷款;三是成立全国性的公共住房贷款抵押公司在证券交易所发行特别债券获得资金提供低息贷款。由于房价已经预先锁定,发行债券的还本付息完全有保证,可以通过金融杠杆使大批城市中低收入的居民购买住房。

  五、建立系统风险的金融保障

  地震、水灾、台风、重大中毒、恐怖袭击、等自然因素及人类行为导致生命与财富重大损失的巨灾并未列入商业保险范围。这是由于对巨灾损失赔付额高昂,一旦属于小概率事件的巨灾发生,商业保险公司便可能出现极大的亏损,甚至破产倒闭。在实践中,各国都是在巨灾发生后,由政府拨付专项资金或使用预先建立的基金,以及动员社会募捐进行拯救。

  中国是一个幅员广阔的大国,也是灾害频发的国家,各类对国计民生产生重大影响的小概率灾害事件总是不断发生。1991-2005年的15年间,我国发生的自然灾害累积直接经济损失为27,845.8亿元,政府的累积救灾支出为524.98亿元,占灾害带来的直接经济损失的1.9%,

  目前,在全球范围内,还没有全局性的这类巨灾保险机构可供我们模拟复制。不过,美国的一些安排提供了参考范例。1968年美国国会通过国家洪水保险法建立了美国国家洪水保险计划(The US National Flood Insurance Program,NFIP)。该计划由联邦保险管理局和减灾董事会负责管理,联邦保险管理局负责设定国家洪水保险计划的保险组成,减灾董事会负责监督该计划的执行。1994年1月,洛杉矶地区发生里氏六点七级地震,促使加州州议会于1996年审核通过成立了加州地震当局(California Earthquake Authority,CEA)。1992年芝加哥商品交易所(CBOT)推出保险市场与资本市场结合的巨灾期货产品,在机构投资者与套利者之间进行交易,增加流动性分散风险。

  参考国际已有的实践,我国可以建立具有社会效用、并在财务上基本自我生存、长期持续的系统风险保障模式。为此特建议:

  1.组建中国灾害保险公司(简称中灾保)。这是一家全国性的巨灾保险机构,它为非盈利公司,向国家和社会提供系统风险保障机制,减轻巨灾引起的国家与社会的财产损失。中灾保的保险主体为是对国计民生、社会财富有重要影响、而又在商业保险以外、受巨灾直接影响的社会资产。它采取强制保险,例如地方政府支付城市基础设施,相关公司支付电站、电信、建筑等设施的保费。中灾保的资金来源包括:强保的保单收入、政府的免税优惠、发行债券等。此外,政府也可在重大巨灾赔付之后进行专项核定补充。

  2.设计并适时推出巨灾衍生产品。为了提高中灾保债券的流动性以吸引投资者,上海证券交易所及期货交易所可考虑设计并相机推出交易中灾保债券并推出中灾保债券为标的资产的衍生产品。

  六、多元化路径解决发展性重建的融资瓶颈

  发展性重建的一个关键难题就是如何有效地解决资金来源。国家开发行及其它商业银行是重要的债务融资渠道,但其前提是需要一定比例的资本金。这是四川发展性重建融资的瓶颈。

  在重大项目建设中,可以考虑采取私募合股的方式迅速解决资本金。当前中国经济良好的发展前景与主要发达国家受次债危机所累的大环境有利于吸引各种私募股权投资者参与四川的发展性重建。为了有利于尽快开展私募合股,首先鼓励四川省现有各类投资公司整合为一家或几家投资控股公司,以项目为基础与央企和省外国企合股建立项目公司。应充分利用央企及各省市支援四川重建的时机,在中央相关部门的协调下,尽快落实具体项目与合作对象。在组建的项目公司中,国有资本不必要求绝对控股,预留部分股权吸引民营资本和国际投资者。

  同时,建议中国投资公司成立下属公司对国内重大项目进行实业投资,为四川的发展性重建服务。在国际上主权财富基金投资实业有大量成功的先例可循。例如新加坡政府投资公司(GIC)、卡塔尔投资局(QIA)、迪拜投资公司(Istithmar)等实业方向上均有巨额投资。与富有但缺乏投资机会的小国不同,中国是具有巨大投资机会的大国,实业投资的主要放在国内,将部分外汇储备转化为股权投资。中投公司投资于国内实业还可引导更多的社会资金参与国内建设。

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