网络普法公开课:政府信息公开法律知识

网络普法公开课:政府信息公开法律知识
2019年11月21日 10:23 新浪教育

  主讲人

  佟艳艳

  北京市通州法院行政庭法官

  政府信息公开法律知识公开课

  各位网友上午好,我是通州法院行政庭法官佟艳艳,今天我们一起学习下政府信息公开条例的主要内容,介绍与信息公开相关的法律知识。

  随着法治政府的建立及公民法律意识的增强,政府信息公开申请体现逐年增多的特点,进入到行政诉讼中的也占有极高比例。在审判实践中发现,一方面,信息公开案件往往不直接触及真实的行政争议,而是当事人获取证据或者单纯希望给行政机关施压的手段,滥用申请权、诉权和信访化趋势明显;另一方面,信息公开案件也是行政机关败诉的重灾区,存在证据不充分,程序不规范,答复不准确等问题。希望通过今天的学习,将信息公开的基本知识传递给申请人和公开机关,以顺畅政府信息的申请和公开渠道,提高政府工作的透明度,满足人民群众在生产、生活和经济社会活动中的需求。

  第一部分:基本概念、原则

  1.政府信息及政府信息公开

  政府信息,是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。这是2019年新修订的政府信息公开条例第二条的内容,从定义能够看出政府信息有几个关键点的限定:

  第一,主体限定为行政机关。这里的行政机关还包括行政机关设立的依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的派出机构、内设机构以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,但不包括条例第五十五条规定的公共企事业单位。

  第二,范围限定在履行行政管理职能过程,这也是新条例在原条例基础上进行的范围限缩,行政机关在履行其他非行政管理职能过程中的信息,不属于条例所调整的范围。

  第三,信息特点限定在具有一定载体的政府信息,如果行政机关未制作、未获取,或者未记录、未保存,则不属于条例调整的范围。

  在明确政府信息概念的基础上,我们理解政府信息公开就容易的多,简单的说就是公开主体按照法定形式和程序,公开上述政府信息的制度。

  2.公开原则:第五条规定,行政机关公开政府信息,应当坚持以公开为常态、不公开为例外,遵循公正、公平、合法、便民的原则。新条例直接将公开为常态、不公开为例外写进条例总则予以明确,说明公开原则已经成为共识,经过十年司法和社会实践,得以确立。

  3.公开义务主体:

  总体原则:谁制作谁公开、谁保存谁公开。

  但具体来说,区分不同的信息来源,以确定不同的公开义务主体。对此,在条例第十条中明确规定。

  行政机关制作的信息,由制作机关公开。

  行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息,由保存机关公开。从其他行政机关获取的信息,由制作或者最初获取该信息的行政机关公开。

  依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的派出机构、内设机关,可以由其自行负责公开。

  两个以上行政机关共同制作的政府信息,由牵头制作的行政机关公开。

  4.公开方式:政府信息公开分为主动公开和依申请公开两种方式。其中依申请公开是法院审理信息公开案件的最主要来源。

  5.公开范围:按照以公开为常态、以不公开为例外的公开原则,条例对于公开范围的规定采用除外条款的设置,第十三条明确规定:除第十四条、十五条和十六条规定的政府信息外,政府信息都应当公开。

  6.豁免公开范围:

  我们来看一下,第十四、十五、十六的豁免公开内容是什么?

  第十四条(绝对豁免公开)

  依法确定为国家秘密的政府信息

  法律、行政法规禁止公开的政府信息

  公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息,不予公开。

  第十五条

  涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三人合法权益造成损害的政府信息不得公开,但第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益等造成重大影响的,予以公开。

  第十六条

  内部事务信息,包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息,可以不予公开

  过程性信息,包括在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等,可以不予公开

  行政执法案卷信息,可以不予公开。

  十五和十六条属于相对豁免公开,行政机关具有自由裁量权。

  其他可不予公开的情形:

  当然,实践中的依申请公开内容五花八门,豁免公开条款无法涵盖所有不公开情况,有一些申请从本质上看就不构成政府信息公开申请,所提要求或者要求公开的信息不属于条例调整的范围。

  具体内容:

  第38条规定:申请人要求公开的信息需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的,行政机关可以不予提供。

  第39条规定:申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动,行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。

  申请人提出的申请内容为要求行政机关提供政府公报、报刊、书籍等公开出版物的,行政机关可以告知获取的途径。

  以上是信息公开的基本概念和原则,大家要有个整体的认知。

  第二部分:主动公开

  这部分在实践中产生争议比较少,简单的提一下,不详细展开。

  主动公开标准:

  19条:对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息,行政机关应当主动公开。

  主动公开范围:

  主动公开的信息主要是条例第20条、第21条规定中列举的事项,我们具体看一下,第20条规定的十五项内容,包括行政法规、规章和规范性文件、机关职能设置、国民经济和社会发展规划政策以及行政许可、行政处罚、行政强制依据、条件、程序、财政预决算、公共服务、重大建设项目、突发公共事件等相关事项。

  同时第二十一条对于设区的市级、县级人民政府及其部门和乡镇人民政府应当重点公开的政府信息又作出了特别规定,包括市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助以及农业农村政策、农田水利工程建设经营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核等政府信息。

  对于公开形式,第二十三条规定行政机关应当建立健全政府信息发布机制,将主动公开的政府信息通过政府公告、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开,第二十五条还规定了各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆、政务服务场所设置政府信息查阅所,并配备相应的设施、设备,为公民、法人和其他组织获取政府信息提供便利。所以,公民、法人或者其他组织可以通过上述途径查阅行政机关应当主动公开的信息。

  以上是主动公开条块的主要内容,需要注意的是主动公开内容不是一成不变的,而是不断增加、动态调整的。

  第三部分:依申请公开

  这是我们今天重点讲解的内容。依申请公开是除行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门(含派出机构、内设机构)申请获取相关政府信息。

  我按照申请公开的流程,将依申请公开大致分成申请、审核-办理-答复三个阶段进行详细讲解。

  这是申请公开大致流程表,其中前三个条块就是申请审核阶段,受理后判断属不属于\存不存在和公不公开的过程就是办理阶段,末端作出答复就是答复阶段。

  (一)申请审核阶段:即申请人提出申请,行政机关进行初步审核的阶段。

  1.第一个问题,申请对象(向谁提出):申请人申请获取政府信息,应当向行政机关的政府信息公开工作机构提出。

  注意事项:申请人不要直接向行政机关法定代表人、其他不具有处理政府信息公开申请的内设机构或者其他工作人员提出,尽管从保障公民知情权和减轻申请人负担的角度,行政机关法定代表人或者其他内设机构、人员应当将申请转至信息公开工作机构办理,但办理期限的起算点不能从法定代表人或者其他内设机构、人员收到之日起算,而应当从信息公开机构收到之日起算,无形中延长了获取政府信息的时间。

  2.第二个问题申请要求:分为形式要求和内容要求

  形式要求:原则上要求书面形式提出,包括信件、数据电文,但采用书面形式确有困难的,申请人可以口头提出,由受理该申请的政府信息公开工作机构代为填写政府信息公开申请。

  内容要求:政府信息公开申请应当包括下列内容:(一)申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式;这点要求申请主体真实、明确。(二)申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述;第二点要求申请信息具体、明确。(三)申请公开的政府信息的形式要求,包括获取信息的方式、途径。

  以上是对申请人提出申请的要求,那么从公开机关的角度来说,首先需要审核。

  审核内容:

  1.审核申请形式、内容是否符合规定。

  认为申请内容不明确的,行政机关应当给予指导和释明,并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正,说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的,视为放弃申请,行政机关不再处理该政府信息公开申请。

  注意:一方面,申请人在申请时要规范书写,并且按照行政机关的指引予以补正,否则可能承担不利后果。但另一方面,行政机关也不能滥用补正权限,苛以申请人过高的义务,只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别,不会发生歧义,行政机关就不能苛求申请人精确描述政府信息的文件名称、文号或者其他特征描写,不能以内容描述不明确、不具体为由拒绝答复。

  下面我们来看两个案例。

  案例一:

  原告李某向被告北京某委员会申请信息公开,在身份证件号码处填写:11010101010101010。被告作出《告知书》,载明原告在《政府信息申请表》中所填证件号码存在明显错误,要求其准确填写证件号码并告知被告。原告不服,申请行政复议,复议机关予以维持。原告不服,提起行政诉讼,要求撤销《告知书》及复议决定。

  法院认为,“公民身份号码是每个公民唯一的、终身不变的身份代码,由公安机关按照公民身份号码国家标准编制。”在我国同名同姓公民较多的情况下,对于公民身份的认定应当以身份证号码为准,根据身份证可以确定同名情况下政府信息申请的具体人员,方便行政机关联系申请人,也可以避免申请人滥用政府信息公开申请,提供正确的身份号码符合便民和管理两个层面的宗旨,被告要求其补正并无不当,没有支持原告的诉求。

  案例二:2013年原告张某向被告上海某局申请获取“本市某项目土地出让金缴款凭证”政府信息。被告至其档案中心以“缴款凭证”为关键词进行手工查找,未找到名为“缴款凭证”的土地出让金政府信息,遂认定其未制作过原告申请获取的政府信息,答复原告政府信息不存在。原告不服,提起诉讼。

  法院认为:原告申请公开的相关缴款凭证,应泛指被告收取受让人缴纳国有土地使用权出让金后形成的书面凭证。原告作为普通公民,其无法知晓相关缴款凭证的规范名称,以缴款凭证作为政府信息的描述具有合理性。而与之相对应,被告系本市土地行政管理部门,应知晓其收取土地使用权出让金后开具给土地使用权受让人的凭证的规范名称,但在未与原告确认的前提下,擅自认为原告仅要求获取名称为缴款凭证的相关政府信息,并仅以缴款凭证为关键词至其档案中心进行检索,显然检索方式失当,应为未能尽到检索义务,据此所认定的相关政府信息不存在的结论,也属认定事实不清,证据不足,判决撤销答复并责令重做。

  通过以上两个案例能够看出,申请人要规范申请,公开机关也要以便民原则,合理、全面的进行信息检索,否则都要承担不利后果。

  2.审核申请理由是否合理

  这个主要是针对申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的,行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的,告知申请人不予处理。

  在实践中确实存在滥用信息公开申请权的申请人,无合理理由提出成百上千件信息公开申请或者提起行政诉讼,浪费行政资源和司法资源,无论是政府信息公开机构还是法院,都会对滥用申请权和诉权的行为进行规制。

  综合以上,第一阶段概括起来总要求:申请主体要真实,申请对象要准确,申请信息要明确,申请理由要合理。

  (二)办理阶段:指行政机关受理申请后的具体办理阶段。

  办理期限:能够当场答复的,应当当场予以答复。不能当场答复的,应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复,需要延长的,经政府信息公开机构负责人同意并告知申请人,延长的期限最长不得超过20个工作日。征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在办理期限内。

  办理要点:共分为三个层级的判断,属不属于、存不存在和公不公开的判断。

  1.属不属于政府信息

  一般来说包括判断属不属于条例所调整的政府信息。和判断属不属于本机关职权范围内的政府信息。

  属不属于条例所调整的信息,是排除式的判断,包括以下内容:

  党务信息、国防外交、监察举报、政策咨询和答疑等信息

  特定管理领域的信息审查,工商登记、户籍信息、不动产登记查询

  公开出版物信息,申请人提出的申请内容为要求行政机关提供政府公报、报刊、书籍等公开出版物的,行政机关可以告知获取的途径。

  信访、投诉、举报事项

  需加工、分析的信息

  以上都不属于条例所调整的信息,行政机关可直接说明理由,不予提供。

  属不属于本机关职权范围内的信息,指的是明显不属于本行政机关职权范围内的信息,比如要求公安机关公开某项目的征占地手续,要求教育管理部门公开治安行政处罚信息等。这个问题在实践中是较少存在的。

  2.第二个层次的判断是存不存在政府信息

  在肯定属于政府信息的基础上,审查是否客观上存在政府信息,通俗讲就是被申请机关到底有没有所申请公开的信息。这个有没有指的是客观上有没有,是实然状态,并非应然状态。对于应当有而没有的,在信息公开中不做否定性评价,权利人可以通过其他途径解决。比如档案保存机关因为某种原因未保存或者丢失了档案,档案权利人可以提起诉讼追究档案保存机关的责任,要求赔偿,但在政府信息公开程序中,档案保存机关只能依法答复档案不存在,进入到诉讼中,人民法院也认可其作出的不存在答复。

  但是行政机关在判断政府信息是否存在时,要履行合理的、全面的查找、检索义务,在诉讼中,行政机关负有举证责任,未经查找径行答复政府信息不存在,属于认定事实不清,证据不足。在审判实践中,搜索证据不充分也是行政机关败诉的主要原因,很多行政机关未经搜索依据经验径行答复,或者搜索了但未提供证据,亦或者搜索不全面,人民法院在审查时认为行政机关存在上述情况,将判决被告败诉。

  3.第三个层级是判断公不公开政府信息

  包括绝对不公开和相对不公开,在第一部分已经讲过,就不再赘述,我要强调的是公开机关在这一阶段要履行的几个义务。

  (绝对不公开信息:属于国家秘密、法律法规禁止公开的信息,影响三安全一稳定

  相对不公开信息:

  涉及商业秘密、个人隐私等有可能侵犯第三方合法利益的,属于相对不公开信息,行政机关具有是否公开的裁量权。

  内部事务信息,包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息

  过程性信息,包括在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等。)

  行政机关要履行如下义务:

  准确判断义务:是否涉及国家秘密、是否影响第三方合法权益以及是否是内部事务信息、过程性信息进行准确判断。行政机关以此为借口拒绝公开的,而判断错误的,要承担不利后果。

  征求意见义务:认为影响第三方合法权益的,要向第三方征求意见

  行政机关未征求意见,径行不予公开的,视为行政机关未履行法定程序义务,承担不利后果。同时,未征求意见径行公开的,则第三方可提起反政府信息公开之诉,依法维护自身合法权益。所以,征求意见是公开机关的法定职责。

  合理裁量义务:针对相对豁免公开信息,要行使裁量权决定是否公开,要充分衡量公民知情权和公共利益之间的关系。

  区分处理义务:申请公开的信息中既有能够公开的信息又含有不应当公开或者不属于政府信息的内容,行政机关要先判断是否能够区分处理,如果能够区分处理,要将其中能够公开的信息依法公开,否则承担不利后果。

  案例一:2017年,原告向某区政府申请公开“棚户区改造项目招标方案”,某区政府告知原告申请公开的政府信息属于过程性信息,不予公开。法院经审理查明,招标方案已经区政府专题会议审议通过,招投标工作已完成并确定了中标人。法院认为原告提出申请时,某区政府已对招标方案审批完毕,一次性招标工作业已完成。据此,可以认定该招标方案不属于“处于讨论、研究或者审查中”的过程性文件,判决撤销被诉告知书。

  案例二:2015年,原告向某国土资源局提出申请,要求获取某划拨土地的土地使用权人等材料复印件信息,国土局将项目用地情况核勘表、地籍调查表等材料予以公开,。将材料中个人手机号码、身份证号码等涉及他人的信息予以遮挡处理。原告不服提起诉讼。法院认可政府信息涉及第三方信息时,行政机关进行区分处理的做法,为支持原告的诉求。

  (三)第三个阶段是答复阶段:即行政机关依法对申请人作出答复的阶段。

  下面以表格的形式将答复内容进行列明。

  序号 具体情形 答复结果

  1 申请信息已经主动公开的 告知获取方式、途径

  2 可以公开的信息 直接提供或告知获取方式、途径和时间

  3 决定不予公开的信息 告知不予公开并说明理由

  4 经检索没有所申请公开的信息 告知不存在

  5 不属于本行政机关负责公开的 告知并说明理由,能确定负责公开机关的,告知申请人名称及联系方式

  6 重复申请公开相同信息的 告知不予重复处理

  7 工商、不动产登记资料等法律法规有特别规定的信息 告知依法律、行政法规的规定办理

  信息公开形式:关于公开形式没有统一的规定,行政机关应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况,确定提供政府信息的具体形式;按照申请人要求的形式提供政府信息,可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的,可以通过电子数据以及其他适当形式提供,或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。

  以上就是依申请公开的主要内容。

  第四部分:救济途径

  救济途径主要规定在第五十一条,申请人可以通过投诉、举报或者申请复议或者提起行政诉讼的方式进行救济。

  但要注意的是,如果选择复议或者诉讼途径。

  1.要在复议或者起诉期限内提出,超期提出将不予受理。一般情况下,行政复议期限为60日,提起诉讼期限为6个月。

  2.公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务的,不能直接起诉,要将主动公开转化为依申请公开,先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的,可以向人民法院提起诉讼。

  3.政府信息公开条例适用行政机关的政府信息公开机构的行为以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动,但不适用条例第五十五条规定的公共企事业单位,申请人对公共企事业单位的公开行为不服的,可以向有关主管部门或者机构申诉,而不能提起行政复议或者行政诉讼。

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