一、土地管理为背景

　　2007年国考申论的主题是土地征用与土地的可持续发展。随着我国各项建设特别是城市化建设步伐的不断加快，城市的规模在日益扩大，国家采取向农村征用土地的办法，来满足各项建设对土地的需求，这也是世界各国通常的做法。然而，由于经济社会发展对土地的刚性需求同有限土地资源之间的矛盾日益加深，加之土地交易市场由政府垄断，导致我国在土地征用的过程中，出现的种种纠纷愈演愈烈，成为影响社会稳定的突出因素。 

　　土地是农民主要的生产资料，是农民生存的保障，土地征用问题能否妥善解决，不但直接影响到农民的切身利益，也关系到整个社会经济能否稳定持续健康发展。可以说，解决好土地征用问题，既是建设小康社会的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的本质要求。必须站在保障国家长治久安的高度来认识规范土地征用、保护耕地问题。

　　2004年10月，国务院下发《关于深化改革、严格土地管理的决定》，强调指出，实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。各地区、各部门必须认真贯彻党中央、国务院部署，全面清理各类开发区，切实落实暂停审批农用地转用的决定，土地市场治理整顿取得积极进展，有力地促进宏观调控政策的落实。要确保土地市场治理整顿的成效，减少以至杜绝盲目投资、低水平重复建设，从根本上解决圈占土地、乱占滥用耕地等问题。因此，必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度。

　　由此可见，2007年国考申论材料以土地征用和可持续发展为题材，既是落实科学发展观，构建资源节约型、环境友好型社会的必然要求，也是我国人均耕地少、耕地是农民最重要生产资料这一现状的必然选择。

　　二、材料解读

　　【材料1】依据性一案例性材料

　　这段材料主要通过河北省石家庄市一郊区农村土地的基本情况介绍，引出了国家土地征用的背景信息——城市化建设与改革开放。既然有土地征用，就必然要有国家征地补贴。国家征地补贴，即国家占用土地补偿费用，随着村民种植作物的不同带来土地产值的增加，具体补贴额度也在“水涨船高”。紧接着，相关媒体的报道和调查，道出了土地征用的收益分配格局：地方政府、企业集团、村级组织与农民个人各分得土地征用的“一杯羹”。尽管利益均沾，但因角色、身份的差异，这杯羹也有“杯大杯小”之别。进一步道出了土地征用与土地转让的最深层次原因在于：利益驱动——商业暴利与官员政绩。由此，引出了土地征用的第一个问题：权力寻租——政治腐败。而西营村位于城市地下水源一级保护区，对于工厂、企业，一概拒绝入内，但经省里特批，一高校在该村被予以征地，随后双方产生分歧与冲突，导致耕地闲置、作物受损，使村民正常生活陷入困境。经专家分析，矛盾产生的源头在于土地征用补偿标准偏低，失地农民不能得到合理的安置与社会保障，农民土地补偿问题若不及时解决将为社会稳定带来威胁与隐患。

　　材料1的信息关键之处在于《财经时报》的报道与《中国改革》杂志调查之后的总结、《村民委员会组织法》与《土地管理法》的具体规定。材料最后一段专家的分析，应精读。

　　本则材料有揭示问题——土地征用滋生权力腐败、导致部分农民生活无着，背景情况阐述——城市化进程与改革开放，分析原因——土地征用补偿标准偏低，揭示危害和影响——社会动荡“暗潮涌动”，安定和谐“摇摇欲坠”，暗含对策——完善相关法规，严格依法办事，重在贯彻落实。

　　【材料2】依据性—理论性与案例性相结合的材料

　　本则材料主要介绍了中因村办企业的相继破产，昔日被征用的土地持续闲置而引发村民集体上访。《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征用。但由于在征用过程中征用名义的违规操作，引发了农民的群体性上访和干群冲突，加之土地是农民生存的保障，涉及巨额的经济利益，这就决定了土地争议具有对抗性和持久性的特征。

　　接下来一段揭示的主要信息是农村城市化进程的两种选择，但在申论要求部分不涉及此问题的回答，所以可以作为干扰性材料进行略读。

　　材料2倒数第二段国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》被称之为“土地新政”，强调了土地征用的审批权限、征地补偿标准的具体确立，对农民关于土地征用作出了新承诺，体现立党为公、执政为民的宗旨。更重要的是，在最后一段，根据土地使用性质的划分，把土地转让市场区分为两大类进行交易，这是作答第四大题第一小题的直接依据，该两段必须精读。本则材料潜含问题与影响——土地问题引发争议与冲突，且具有对抗性和持久性的特征，重在对策揭示——国务院《关于深化改革，严格土地管理的决定》的出台，表明解决具体申论问题应以国家相关部门及时出台具体政策法规为先，并且具体问题具体分析，一切举措以保障人民利益为本。

　　【材料3】参考性—数据型与案例型相结合的材料

　　材料3通过江苏无锡的具体实例揭示保护土地资源、保障经济发展的辩证法则。在阅读过程中只要能迅速捕捉到“土地资源消耗量”、“土地复垦量”这两个关键词，对作答第二大题即可提供参考。

　　【材料4】参考性—案例性材料

　　这段材料主要介绍了相关尾矿库、土场在各级政府部门的指导下，加大投入，加强创新，改善了生态环境，防止了水土流失，而且通过绿色防护带的建造，不仅有效地控制了二次扬尘污染，也为我国固体废物治理探索出一条新的路子。功在当代，利在千秋！

　　本段材料不仅是作答第三大题第一小题的直接依据，还是作答第二大题进行“持续土地利用管理”评价的参考资料。

　　【材料5】依据性—案例型材料

　　这段材料主要介绍了河南省开展的整治“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地的工作，恢复了大量耕地，实现了耕地占补平衡，使得当地经济发展后劲十足，当地百姓“喜逐颜开”。

　　【材料6】依据性—理论型材料

　　这段材料涉及两个重要概念“地荒”与“存量土地”的准确理解与专业阐释。在阅读过程中要重点把握以下内容：土地使用的潜力来自于城乡之间的统筹，来自于土地的再利用和再调整。通过存量土地的调整和再调整，旧城旧村、老工业区和老企业改造，可以在已有土地中腾出新的用地空间，能在不占或少占耕地，控制新增建设用地总量的前提下，实现经济和社会持续健康发展，解决“地荒”问题。另外，大量的土地闲置，主要是因为一些地方不按经济规律办事，盲目铺摊子、上项目、大面积占用土地。同时土地管理措施不力，为一些地方变相非法批地、盲目征用或出让土地带来了可乘之机。当然，城乡规划之中的粗放用地也“消耗了”大量建设用地指标。因此，必须严格控制建设用地的规模，充分利用现有建设用地，不占或尽量少占农用地，土地利用必须保证60%以下是存量土地。

　　由此可见，所谓“地荒”是指城市建设用地的供应量不能满足实际需求的问题。“存量土地”，是指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理、产出低的土地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。

　　【材料7】依据性—案例性与理论性相结合的材料

　　这段材料旨在阐明如何有效地利用和保护土地资源是一个生死攸关的重大问题。原因在于土地供应着98%的全球所有类型的食物，事关整个人类的生存。然而，土地利用方式和农业生产措施在很大程度上控制着土地退化过程，也决定着土地利用的持续性。因此，要保持农业产品或农业生产的持续增长，就必须保持土地利用的持续性，防止土地资源退化和不断提高土地质量或生产潜力。所以，本则材料在土地质量、土地生产潜力、土地利用方式、土壤退化和污染情况以及水土资源环境的保护等方面对“持续土地利用管理”有参考价值。

　　三、解题思路

　　第一题：归纳概括题

　　根据限定资料，进行材料整理，本质上属于主要内容的概括，重在考查考生全面准确理解给定资料的能力。作答概括类试题，核心要求即在于满足材料的客观性。按照限定的资料范围，看给定资料1、2说明了那些内容，提炼要点的表现形式：问题、原因、影响、对策等，进而按照要点的逻辑关系来加工要点，即为本题作答思路。

　　首先，揭示问题并分析原因。近年来，土地征用工作为经济发展做出了重要贡献，但也存在着一些不容忽视的问题。像农村土地征用量过大、征地补偿标准过低、被征地农民的安置无着等。其次，概括影响及危害。一是失地农民得不到合理补偿和妥善安置，给社会稳定带来严重隐患；二是农地征用过多过滥，将造成土地资源枯竭和生态恶化，导致地区发展后劲不足；三是因土地收益，政府的廉洁性和公信力在百姓心中降低。最后，阐述解决之策。各级政府要高度重视土地保护工作，认真落实国家法律和国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，严格依法管理土地，规范征地审批，有序征用土地，防止与民争利；按规定标准足额兑现征地补偿费用，使农民享受征地带来的利益，合理保障农民的经济权利，为农村经济发展服务。

　　第二题：综合分析题

　　评价问题，本应是分析类题型，但在申论考试中有其特殊的意义，如2007年国考要求评价土地可持续利用的管理水平，2008年浙江省考要求评价该省的小康社会建设，这种评价是概括性的，而不是分析性的。前者需要概括材料中提出的持续利用土地工作方针；后者需要总结浙江建设小康社会的发展道路、发展现状，提出未来方向和思路，这本质上是对“工作方针、总体思路”也可以说是“发展战略”(按浙江题的情况)的概括，概括的内容，正是某项工作需要遵循的原则、方针。

　　本题为资料的深度提炼概括题，不仅要求深入理解材料，还要掌握相应的土地持续利用专业知识，对“持续土地利用管理”可从以下方面评价：土地资源消耗量、土地复垦量、存量土地、土地生态情况等。

　　第三题：归纳概括题；概念类综合分析题

　　第一小题要求概括说明排土场、尾矿库的绿化，“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地整治的目的和意义，即对这些做法的效果与作用进行阐述，属于再现材料主要信息，作答难度偏小，直接到材料中寻找要点即可。根据给定资料的内容，通过总结与归纳，上述做法的目的和意义可从环境改善、土地增量、占补平衡、复垦利用、水土保持、污染治理等方面予以作答。

　　第二小题要求结合材料对专业名词“存量土地”以及生活名词“地荒”，类似“油荒”、“饥荒”等，进行解释分析，对应试者的土地管理知识以及专业化程度要求较高，作答难度偏大，一般考生面对此问题会手足无措，需要应试者在申论备考的过程中广涉猎、多积累，公考恰好所考查的就是考生良好的综合知识能力。所谓存量土地，广义上讲是泛指城乡建设已占有或使用的土地，狭义上讲是指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理、产出低的土地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。而地荒，是指城市建设用地的供应量不能满足实际需求的问题。

　　第四题：归纳概括题

　　第一小题要求对土地转让市场的两大类交易进行区分，并以此解决“农民没有权利为自己的土地定价”的问题。作答本题需要从以下三个方面着手：首先，准确认识土地转让的概念。土地所有人将土地所有权有偿或无偿地转移给他人，称之为土地转让。土地转让行为只能发生在土地私有制的社会里，如今的土地转让是指依法转让土地的使用权。其次，有效区分土地转让市场。材料2中根据土地使用性质，把土地转让市场区分为两大类进行交易，以保障农民得到应有的补偿。而土地使用性质，无非以下两种：一是商业性用地，用于建造商品房、别墅等；二是非商业用地，用于学校、医院、政府机关等建设。最后，关于如何让农民有权为自己的土地定价，应区分两大类市场分别采取具体措施，因地制宜，因类而异。

　　第二小题要求列出关于地方征用农民集体所有土地补偿费用的管理使用情况的专项检查内容。检查内容，照理也应该是概括题型，属于深度概括，即带有引申性质、以提出方案对策为目的的概括。有两种情况，一是材料中有明确提示，指出了从哪些方面入手进行检查，或是从哪些方面发现问题、改进问题，这些问题就是检查的对象，也就是检查内容(问题是一类对象，被检查的组织、个人也是一类对象，检查什么是内容，检查谁却不是内容)；二是没有明确提示，只在材料中客观地表现问题，这些问题并不是集中存在于某条材料中，而是分散在材料各部分，需要整理和概括出来，以问题作为明确检查内容的依据。这种思路相当于“依据问题反推对策”，针对存在什么问题、症结在哪里，来反向思考应该从哪些环节着手解决。检查就是要查找、发现并纠正问题，明确了材料中反映的问题，就可以明确检查需要针对哪些问题来进行。本题的作答可依据两种思路进行作答：A。根据材料进行提炼。从对耕地补偿费用的计算，到对农民生活水平的评估，再到补偿费是否全额、及时付清以及对补偿款是否存在截留、挪用等方面来检查。B。根据相关知识、由政府土地征用补偿费管理工作实际进行模拟。涉及征用土地的补偿标准是否合理、征地补偿费用审核发放手续是否规范、征地补偿费用是否及时足额发放到位以及村集体经济组织对征用农民集体所有土地补偿费的分配、使用和管理情况。

　　第五题：命题式申论文章

　　最后一题为命题作文，要求以“命脉”为题，写一篇关于土地问题的文章。本文的写作思路如下：

　　首先，确立主题，厘清关系。“命脉”与土地之间关系何在，是首先需要厘清的一个问题。土地是农民主要的生产资料，是农民生存的保障。可以说，土地就是农民的命脉，而农民是国家的命脉。农民增收、农业发展、农村稳定一向是国之大计，民之根本。关注农民土地问题，切实保护好失地农民的利益，必将有利于确保我国社会的安全稳定，推动国家社会繁荣昌盛、和谐和睦。

　　其次，明确方向，确定主旨。题目要求参考给定资料，自选角度，提出问题，解决问题。所谓解决问题正是申论文章的写作本质，针对土地问题，如何维系、确保这一民之命脉，国之根本，需要全方位的对策措施来破解。譬如：完善土地法规、加强土地使用与管理规划、落实耕地保护制度、健全监督机制、严格责任查处等。

　　再次，契合材料立意，把握写作重点。鉴于申论作答的特殊性——立足参考资料表明观点，阐述理由，加之作答时间与作答字数所限，在实际写作中可据以上所述进行筛选：严格执行土地管理法律法规、加强用地规划、完善征地补偿和安置制度三个方面加以重点分析和论述。

　　最后，总结结尾，升华主题。土地是国民经济的命脉，土地意味着生存空间，土地问题向来攸关一个国家的兴衰、一个民族的存亡。解决好土地问题，要以“三个代表”重要思想为指导，牢固树立科学发展观和正确的政绩观，把落实好最严格的土地管理制度作为对执政能力和依法行政能力的检验。高度重视土地的保护和合理利用，认真总结经验，积极推进土地管理体制改革，不断完善土地法制，建立严格、科学、有效的土地管理制度，维护好广大人民群众的根本利益，确保经济社会的可持续发展。

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