秋风

　　近些年来，中国社会最为壮观的社会现象之一是，上百万人蜂拥参加公务员录用考试。如此“国考热”，不得不让人有所警惕，需要我们做些反思，看看到底是如何之“热”，又到底会带来些什么。

　　考试迷信与权力扭曲

　　面对公务员考试热，相关部门官员解释说，人们参加考试的热情，可以让政府有机会遴选出优秀人材，而优秀人材进入政府，可以提升政府的治理能力。表面上看起来是这样的，但如果对政府的性质做一个简单分析，这个说法就难以令人信服了。

　　政府的工作主要由两部分组成：政治和行政。两者相互关联，但性质大不相同。韦伯在19世纪德国的语境中，对此有过清晰的界分。简单地说，行政就是按照既定的规则、程序，机械地处理日常的政府管理事务。政治则是依据特定的价值，面对多变的现实，主要是民众的需求和具体的公共利益，以特定的程序制定法律和政策。

　　简单地说，政治负责指定规则和程序，行政负责按照这些程序执行这些规则。因而，在国家生活中，政治至关重要，行政不可或缺。一个国家要实现优良治理，政府需要同时有效地从事这两项工作。

　　与此相应，当代各国政府通常由两种类型的官员组成，以分别完成上述两项工作：政治性官员与事务性官员。前一类官员承担政治职能，后一类官员负责行政事务。

　　前一类官员又可细分为两类，第一种是选举产生的政治性官员，包括国会等立法机构成员，与行政部门首长。第二种是由选举产生的行政首长任命的政务性官员，比如总统任命的内阁成员。这些官员的权力直接间接地来源于选举，他们在政府中的位置也就随着选举之成败而保有或者丧失。

　　至于事务性官员，也即英国人、香港人所说的“文官”，则是通过专业的公务员录用考试的方式而被录用的。他们是有行政级别的，可以按部就班地升迁，职位是终身的，但工作性质与一般公司员工没有本质区别。

　　明白了上述概念，现行公务员考试制度的不足也就一目了然了。从政治学角度看，再也没有比中国式“公务员”一词更为模糊的政治概念了。几乎所有享有权力的人都被划入公务员范围，不论其工作的性质是什么。

　　这样的混乱向上游传递，让公务员录用考试的性质变得混乱。有一些人会通过录用考试进入政府，而他们既然是通过录用考试而进入政府的，那么按理，他们就属于事务性官员。然而，随着时间推移，他们中却会有一些人出任局长、副县长、副市长、乃至市长、省长、部长。换言之，他们将成为政务性官员，以及政治性官员。政治性官员竟然也可以通过考试的方式录用！

　　当然，这样的公务员和公务员考试录用制度，倒也并非当代中国之独创。中国古代就有科举制度，罗马帝国也曾经有过通过考试录用官员的制度，也都是把政治与行政混为一体。

　　在通过考试录用一切官员的体制中，只有行政，而没有政治。在这里，权力肯定是自上而下地被授予的。所有官员只是执行他们的上级的指令的工具。他们只能从事行政活动，而根本不需要政治，上级也不容许其下级从事政治。

　　如此，掌握和运用权力的所有人都是行政官僚，仅级别有高低之差。他们已经习惯于被上级提拔的生活，习惯于按照上级的指示、看上级的脸色行事。容易为了博得提拔的机会，他们会把上级所追求的价值放大到极端的程度。比如中国当代各级政府官员对GDP政绩的疯狂追求就是一例。

　　考试热与机制的扭曲

　　比较各个行业，公务员的名义工资绝不算高。那么，人们何以狂热地报考公务员，甚至不惜花费巨资成为公务员或者寻求升迁？有些人可能是瞄准了公务员职位的保障和收入的稳定性。但恐怕也有很多人是为了获得名义工资之外的金钱或实物收入，这其中既有制度不健全而获得的灰色收入，也不排除有人有践踏制度而获得黑色收入的念头。

　　政府官员们、也即公务员们之所以能够这样做，皆因为政府的权力没有受到有效监督。而权力之所以没有受到有效监督，就是因为，权力是自上而下授予的。权力自上而下授予，则控制和监督机制必然是自上而下的。这样的控制和监督机制注定了是会失灵的，再万能的上级，也不可能盯住他的全部下级的日常活动。

　　控制和监督机制失灵的结果就是权力的滥用。由此，中国官员的权力的含金量就非常之高，权力给个人所能带来的总体好处，高于社会中几乎所有其他行业。这一点也就诱发整个社会冲向万马齐奔官府的独木桥，形成国考热。

　　而如果通过这个考试的人，果真如有关部门人士所说的那样比较优秀，在权力不受制约的时候，官员的聪明通常就会表现为聪明地滥用权力。这样的政府官员在很多时候就不是在维持秩序，而是在破坏秩序。

　　因此，不管从哪个角度看，国考热都不是一件好事。抑制公务员热的根本办法，在于政治与行政分离，政治官员与事务官员分流。

　　也就是说，公务员考试只录用那些事务性官员，此外的政治性官员则由选举产生。只要合乎某些法定条件而具有政治技能的人，均可成为候选人，通过法定的程序进行选举，让选举产生的官员展示政治能力。

　　如此一来，国考热至少可以部分地降温：一个人，假如立志从政，加入政府，他不必大学刚毕业就去参加公务员录用考试。他完全可以先在商界、学界发展，或者从事社会事务性工作。在积累了一定的资源和政治技能之后，再通过各种正当途径接受挑选，而成为政治性官员，或者被委任为政务性官员。这样一来，公务员考试的吸引力自然就降低了。

　　这样的分流将会让公务员考试回归其固有性质，也让公务员回归其固有性质。也即，公务员只从事行政性工作，政治性官员则通过另外的途径产生，只承担政治性工作。

　　当然，分流政治性官员与事务性官员，需要对现行公务员制度进行根本改革，更深一层说，需要以治理模式的转变为前提。也就是说，政府需要另外开辟出空间，来吸纳这些人才。

　　现在，要打破这种垄断地位，应突破行政主义的政府观念，强化竞争性选举程度，我们需要走的路还很长。

　　作者系宪政学者

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