第三篇 　　管理篇

　　第一章 　　管理学基本原理

　　三、能级原理

　　能级原理又称能级相称原理，即根据人的能力大小，赋以相应的责任和授以相应的职权，使有不同才能的人都处于相应的能级岗位上，各展其能，各施其才，以保持和发挥组织或团体的整体效能。

　　在行政管理活动中，按能级使用人才，实现合理的能级管理，能保证组织结构的稳定性和有效性，并能获得最佳的管理效率和效益。根据国内外行政管理实践的经验，运用能级原理应注意以下原则或要求：

　　(1)能级的划分与组合应保证行政组织结构的稳定性和有效性。稳定的结构层次应是正三角形或正宝塔形，上窄下宽，如果是菱形或倒立三角形，定然不稳。在一个正三角形的行政组织中，每个层级的职责和任务，一般应按战略规划层——战术计划层——具体执行层这样三个层次由上向下排列。每个行政人员应按其不同的素质和能力安排到相称的层级上。

　　(2)不同的能级应具有不同的责任、权力和利益，实行责权利一致的原则。在对各个能级合理分解任务，明确各自职责的前提下，授予他们相应的权力，使责任和权力统一起来。任何一级行政组织，只要承担了一定的任务和责任，就应当拥有完成此任务的权力。同时，为了调动各个能级履行其职责的积极性，应按照他们的工作实绩给予相应的利益和荣誉。只有做到责权利三者相统一，才能充分发挥各级组织的主动性和创造性，保证他们各自承担的任务高效率地完成。

　　(3)各类能级必须动态对应。首先是对应，即根据各层能级的不同要求，相应地把有关人员安排到适当的能级岗位上，做到量才任用，人尽其才。其次，这种对应不是静止的，而是动态对应。因为人的年龄、精力、知识、才能、经验、思想品质及修养都会发生变化。因此，必须根据个人的思想、学识、才能等的发展变化的情况，适时作出调整，将其安排到相应的能级岗位上，以使行政人员充满生机和活力。

　　经典真题

　　行政管理中的“能级原理”应用到实际生活中就是我们经常说的(    )。(单选)

　　A。用人不疑                 B。知人善任                 C。因势利导                   D。统筹兼顾

　　【答案】D。

　　第二章   行政管理

　　第一节 

　　政府职能

　　一、政府职能主要内容

　　政府职能也叫行政职能，是指行政主体作为国家管理的执行机关，在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。

　　政府职能体现着公共行政活动的基本内容和方向，是公共行政本质的反映。政府行政管理内容的广泛性，决定了政府行政职能的多样性。各项行政职能不是孤立地存在的，而是具有内在的逻辑联系，共同构成一个结构严密的职能体系。我们通常把它分为两大类，即基本职能和运行职能。根据我国的实际情况，政府行政管理的运行职能可分为计划职能、组织职能、协调职能、控制职能。党的十六大对政府职能又作了新的概括，指出政府主要承担宏观调节、市场监管、公共服务、社会管理这样四大职能，加深了人们对社会主义市场经济条件下政府职能的认识。

　　1.行政管理的基本职能

　　其范围广、内容多，包括政治、经济、文化、社会等职能，并且随着社会的进步和发展而不断变化。

　　(1)政治职能

　　政治职能是指政府在政治方面的职责和功能。主要是指维护国家的独立和主权完整，打击敌对分子，确保统治阶级的统治地位和根本利益。政府行政管理的政治职能鲜明地反映了国家的阶级本质，体现巩固国家政权的职责和要求。政治职能具有防御性、保卫性和强制性，是由国家专政机关如军事、国家安全、公检法等机关来实现的。政治职能主要包括军事保卫、治安和镇压、民主建设三项内容。

　　(2)经济职能

　　经济职能是指政府及其部门运用经济的、行政的、法律的手段，推动社会生产力发展，为经济建设服务的职责和功能。我国政府的经济职能主要有以下几项：统筹规划、制定并实施经济法规、政策指导、控制协调、检查监督和公共服务。

　　(3)文化职能

　　文化职能是指国家行政机关依法对教育、科技、文学、艺术、新闻、出版、广播影视、卫生、体育、文物等方面实施管理。其主要内容是领导和组织社会主义精神文明建设，满足人民群众日益增长的文化生活的需要。当今世界，经济全球化浪潮势不可挡，国际竞争越来越激烈，而各国实力的较量实质是教育和科技的较量。因而，各国政府都将教育科技作为战略重点。从长远看，政府行政管理的文化职能发挥得如何，关系到国家的命运和前途。

　　(4)社会职能

　　社会职能是指政府组织动员全社会力量对社会公共生活领域进行管理的职能。随着科技的进步和社会生产力的发展，社会生活领域的公共事务不断增多，政府行政管理的社会职能范围不断扩大。目前政府行政管理的社会职能主要包括：①制定社会保障的有关法律制度，完善社会保障体系；②创建各种社会公益服务事业；③做好社会救济工作；④发展社会福利事业；⑤保护环境；⑥加强社区建设，提高人民群众和社会组织的自我服务和自我管理能力。

　　2.行政管理中的运行职能

　　政府的行政目标都是经过一系列的环节和步骤来实现的。我们把政府为完成任务，在行政管理过程中产生的各种基本行为和活动视为行政运行职能作用的发挥。根据我国的实际情况，政府行政管理的运行职能可分为计划职能、组织职能、协调职能、控制职能。

　　第二节 

　　行政组织

　　一、行政组织的特性

　　行政组织是指国家为了履行行政职能而依法建立的有职位设置、人员配备和制度规范的机构实体。在我国，行政组织就是国家行政机关，包括中央人民政府及其所属工作部门和地方各级人民政府及其所属工作部门。

　　行政组织作为国家机构的重要组成部分，具有以下特点：

　　(1)政治性。行政组织具有鲜明的政治性，是为统治阶级的利益服务的。这种政治性是由国家的性质即国体决定的。我国的社会主义性质，决定了行政组织必须为广大人民群众服务。

　　(2)系统性。行政组织从中央到地方的各级政府以及各部门，均按《宪法》和法律规定，组成上下沟通、彼此配合、有一定层次和结构严密的组织体系，以保证国家行政权力的正常运行。

　　(3)服务性。行政组织作为公共机构，必须履行服务职能，为国家经济发展和社会进步提供良好的服务。

　　(4)法制性。行政组织是依法建立并代表国家行使行政权力的执行机关。它在机构设置、人员编制、官员任免等方面，均以《宪法》和有关法律为依据。同时，行政组织在运用行政权力处理社会公共事务时，也必须依法行政。

　　(5)权威性。行政组织的一切合法活动以国家权力为后盾，因而，具有权威性。我国行政组织对行政权力的行使，体现了强制性与民主性的统一。它对极少数敌对分子实行专政，在人民内部实行民主管理。但其政策、政令对各企事业单位、各群众团体和全体公民均有约束力。

　　第三节 

　　国家公务员制度

　　一、我国公务员制度的建立和《公务员法》的基本精神

　　1.公务员制度的建立

　　公务员制度是人类社会长期发展和历史演变的产物。公务员制度作为人类政治文明建设的成果，与一国的政治制度和社会制度有着密切的关系。中国公务员制度从酝酿、准备到提出、试点和推行，经过了一个较长的发展过程。从党的十一届三中全会以后邓小平明确提出改革传统的干部人事制度，到1993年8月14日《国家公务员暂行条例》正式颁布，我国的公务员制度的确立大致经历了四个阶段：一是酝酿和探索阶段(1980～1983)，二是《国家机关工作人员条例》的起草和修改阶段(1984～1986)，三是明确提出国家公务员制度并进行试点阶段(1986下半年～1992)，四是正式确立阶段(1992～1994)。

　　在中国建立和推行国家公务员制度，是为了适应现代化建设、革除原有干部人事制度弊端的需要；是为了实现对国家公务员的科学管理，建立国家行政机关工作人员管理体系，保障国家公务员的优化、廉洁，提高行政效能的需要；是为了实现人事行政管理的科学化和法制化，使各级政府机关卓有成效地担负起组织经济建设和管理国家行政事务职能的需要。国家公务员制度的建立和推行，是对中国传统高度集中的干部人事管理制度的重大改革，它标志着有中国特色的新的人事管理制度的初步确立。这对于实现党的基本路线，推动社会主义各项事业的发展，建设中国特色的机关人事管理制度，具有十分重要的意义。

　　2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)，并于2006年1月1日起施行。通观世界各国公务员法，它们不仅不同程度地继承了政治文明建设的共同遗产，而且也扎根于自身所处的具体社会和历史条件之中，是人类政治文明共同发展和本国经济、政治、意识形态、文化历史传统等因素的综合体现。

　　2.《公务员法》的基本精神

　　我国公务员制度是具有中国特色的公务员制度，《公务员法》体现了以下基本精神：

　　(1)始终把坚持党的基本路线作为建立和推行公务员制度的根本指导思想；

　　(2)全面体现党管干部原则，贯彻执行干部队伍“四化”方针和德才兼备原则；

　　(3)贯穿公开、平等、竞争、择优、法治和监督约束与激励保障并重的原则，实行分类管理，提高管理效能和科学化水平；

　　(4)总结和完善干部人事制度改革的新鲜经验，吸收和借鉴国外公务员制度的有益经验。

　　第四节 

　　行政执行

　　一、行政执行基本原则

　　行政执行是指国家行政机关及其公务员利用各种物质条件和精神力量，将决策机关颁发的政策、指示、命令付诸实施，以求解决所针对的社会问题。行政执行是行政决策的实现过程。这个过程本身又包含着若干环节。行政执行大致可划分为三个阶段：准备阶段、具体实施阶段和评估阶段。执行的不同阶段各有具体的要求：准备阶段要求充分、周密、经济；实施阶段力求迅速、准确、有效；评估阶段必须全面、真实、公正。只有三个阶段的工作能够协调配合，整个行政执行才能有高效率。

　　行政执行应遵循以下基本原则：①忠于决策的原则；②坚定彻底的原则；③迅速果断的原则；④依法执行原则；⑤跟踪检查原则；⑥执行有序的原则。严格遵循行政执行的基本原则，有助于行政执行行为的规范化，有助于准确有效地实施决策意图。

　　在行政执行中常用的执行方法或手段主要有行政手段、经济手段、法律手段、教育手段。行政执行的四种手段各有长处和短处，行政机关应根据所处理事务的性质特点以及当时当地的实际情况灵活选用。此外，由于事务本身的复杂性，单纯依靠一种手段有时也难以取得较好效果，四种手段往往要综合运用才能收到事半功倍的效果。

　　第五节 

　　行政责任

　　三、行政责任追究

　　(一)行政责任的确定

　　行政责任的确定主要是指以下两种情形：第一，国家行政组织根据一定的管理原则，对与作为整体的公共行政职权相联系的行政责任进行分解，使行政责任具体化、规范化，落实到每个不同的行政主体，并以此作为追究行政责任的依据。第二，根据相关的法律法规，经由一定的法律程序来确定具体行政活动中的行政责任是否成立以及责任主体、惩罚与赔付等内容。

　　(二)行政责任的追究

　　行政责任的追究，是在行政责任的主体、事实、依据确定的条件下，依据一定法律规定，对损害性行政行为的责任主体予以相应的行政和法律惩处，并根据情况使之承担赔偿的制度。行政责任追究的基本问题是追究责任的主体、程序性和实体性问题。

　　行政裁决，是法定国家行政机关按照一定程序受理并作出调解或裁决由政府行政行为引起的个别具体行政纠纷案件的行为。

　　行政诉讼，是指因违反行政法规而引起的诉讼，主要包括行政机关及其公务人员因行政行为违法或者侵权、失职，以及公民因违反行政法规而受到的诉讼。

　　行政惩处，是国家行政公务人员在被确定与具体损害性行政行为后果有相关责任但尚未触犯法律的条件下，将受到相应行政惩处；在触犯法律的情况下，将受到法律制裁。

　　行政赔偿，是在发生损害性行政行为后果的条件下，除有法律规定豁免或审判豁免外，国家要承担其赔偿责任。

　　第六节 

　　行政监督

　　一、行政监督的概念

　　(一)行政监督的概念及其要义

　　行政监督是指在国家政治生活中依法享有监督权的组织和个人，对行政机关及其公务员的行政管理活动进行审视、评价与查纠。此一科学界定包括如下要义：

　　第一，行政监督的主体极为广泛，包括政党组织、国家机关、社会团体、大众传媒、人民群众和行政相对人；第二，行政监督的对象是国家行政机关及其公务员；第三，行政监督的客体主要是行政机关及其公务员行使权力、履行公务的行政行为；第四，行政监督的目的在于确保行政行为的合法、合理与有效，以保障国家利益、社会公共利益和公民、法人及其他组织的合法权益。

　　行政监督本质上是一种限制、约束、规范行政机关及其公务员之行政行为的政治法律活动，是现代社会人民主权原则与法治原则的要求和体现。而通常人们所讲的行政机关及其公务员在其职责范围内对行政相对人是否遵守纪律、法规、规章，是否执行有关具体行政决定和命令，所进行的了解、检查与督促，不属于行政监督。

　　现代民主政治结构中的行政监督是一种法制监督。一方面，监督主体所享有的监督权是法律赋予的，宪法和法律是各监督主体实施行政监督的坚实根据。另一方面，任何监督主体都必须严格依照法定程序实施监督，违背法律的和不负责任的监督不受国家法律保护，也没有任何法律效力。另外，各种监督分工明确、各司其职，协作配合、相辅相成，构成一个多层次、多角度、纵横交错的监督体制框架，为行政监督的顺利展开提供健全的体制保障。

　　(二)行政监督的作用与意义

　　行政监督之所以如此被重视，一个重要的原因是它所具有的巨大作用和意义。行政监督的功能作用主要有：

　　第一，评价作用。各监督主体根据党和国家的政策、法律、法规，根据行政管理的各项科学标准，根据社会普遍认同的各种原则、规则，通过对政府及其公务员所从事的行政管理具体情况的了解，对行政管理活动的合法性、合理性、正当性、有效性进行审查与评价，使有关行政主体明确行政活动的是非优劣，以资改进。

　　第二，预防作用。行政监督从时序上看，可分为事前监督、事中监督和事后监督三种。对行政管理活动实施事前监督和事中监督，可使行政机关及其公务员在依法行政、合理行政、有效行政方面，时刻保持高度的警惕，透彻理解法律法规的精神实质和具体要求，认真做好基层情况的调查研究，积极探索行政管理的客观规律和有效方法，从而有效地预防和杜绝各种违纪或不当的行政行为。

　　第三，补救作用。尽管有了严格的事前监督、事中监督，但由于种种原因，违法或不当行政行为还是难免会发生。行政机关及其公务员一旦发生违法或不当行为，就会给国家利益、集体利益和公民个人合法权益造成侵害和损失。为此，就必须通过事后监督，采取积极有力的措施予以补救，把损失减少到最低程度，并给予利益受损的集体和公民适当的赔偿或补偿。

　　第四，改进作用。行政监督是一个发现问题、揭露弊端、提出批评、帮助改进的过程，各监督主体通过核查、调查、巡视、质询、申诉、控告、检举、揭发，对行政管理中的种种违法现象、官僚主义现象和行政低效现象，进行严厉批评，提出各种建设性的意见和建议，帮助行政机关及其公务员改进工作方式和方法，转变工作态度，增强工作能力，从而提高政府的行政效能和效率。

　　第五，教育作用。行政监督也是一种有力的宣传教育措施。普遍、全面而又持久的监督，可以增加行政机关及其公务员的民主意识、法治意识，提高其依法行政、依法治国、科学行政、有效管理的自觉性，也可以培育他们的事业心和工作责任感。

　　加强行政监督，充分发挥行政监督的五项作用，就能够有效保证行政管理的社会主义政治方向，保证改革开放总方针的贯彻执行，推动政府的法治建设和廉政建设，提高政府行政的合法性、合理性、有效性及道德纯洁性，切实保护国家、集体利益和公民个人合法权益。

　　第三章 公共政策

　　第一节 公共政策概述

　　公共政策是现代公共管理的重要组成部分，现代公共管理的一个主要途径就是通过公共政策来处理社会问题，并调控和管理社会。

　　一、公共政策及其本质

　　公共政策是公共权力机构在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中，依据特定时期的目标，用来引导、规范有关个人行动、机构团体活动的指南或准则。它的主要表现形式有：法律规章、行政命令、行动计划与策略、政府首脑的书面或口头声明和指示等等。

　　公共政策是国家公共权力运行的具体体现；公共政策是政府实施公共管理的重要途径；公共政策是政府维护公众利益的主要手段。

　　二、公共政策的基本功能

　　(1)导向功能：公共政策是针对社会利益矛盾引发出来的社会问题所制订的行为准则，政府制定公共政策是为了使社会生活中复杂的、相互冲突的行为能有效地纳入到统一的明确的目标上来，从而使整个社会有序地前进。公共政策的导向功能主要体现在：一是确立目标，规范方向；二是教育指导，统一观念。

　　(2)协调功能：公共政策对公众行为和社会发展具有调节、调适功能，其作用就是有意识地去调节人与人、人与社会、人与事物、事物与事物之间的关系，以保证公众利益的均衡合理，保证社会发展的健康有序。

　　(3)控制功能：政府运用公共政策对社会公共事务中出现的种种利益矛盾进行调节与控制。

　　(4)推动功能：政府制定与实施公共政策的目的，就是要将社会公共资源正确、有效地分配到它所服务的公众中。

　　第二节 公共政策的过程

　　一、公共政策制定

　　政策制定者，主要是指那些直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织。政策制定者可以划分为两类：即权威决策者和社会决策者。

　　政策制定体制是指政策系统内部围绕决策权力的划分及其运行而形成的制度化的关系模式。主要包括公共政策的决策权力、公共政策决策权力的配置、公共政策的决策方式。

　　政策制定程序主要包括政策议程、政策规划、政策论证和政策合法化。

　　政策议程是指将政策问题提上政府部门议事日程，政府部门正式决定加以讨论，纳入决策领域的过程，并准备研究如何采取有效措施的各种与政策有关问题的议程。

　　政策规划主要包括公共政策目标的创立、公共政策预案的设计、公共政策方案的评估择优。

　　政策论证主要论证政策的政治可行性、经济可行性和技术可行性。论证方式包括权威方式、直觉方式、分析方式、解释方式、注重实效的方式和价值判断的方式。

　　政策合法化是指经过政策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程，它由国家有关政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。

　　第四章 公共服务

　　第一节   公共服务概述

　　一、公共服务的概念

　　公共服务是指由法律授权的政府以及非政府公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能，其中，政府是责无旁贷的主导者。

　　政府公共服务是政府满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总称，它是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、所有消费者平等享受的社会产品。

　　公共服务主要分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务。

　　经典真题

　　我国发展公益性文化事业的方针是(    )。(多选)

　　A。增加投入、转换机制                                B。创新主体、转换机制

　　C。增强活力、改善服务                                D。面向市场、壮大实力

　　【答案】AC。

　　二、公共产品

　　公共产品是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。

　　公共产品的非排他性也称为消费上的非排斥性，即当某人消费这类产品时，他无法排斥其他人也同时消费这类产品，公共产品的非排他性使它具有公共性，这类产品具有极大的外部收益，是一种人人都有权使用、人人都获益的产品，从而体现了全体居民的共同利益。

　　经典真题

　　私人物品和公共物品的差别是(    )。(单选)

　　A。私人物品具有竞争性和排他性的特点，而公共物品只具有排他性的特点

　　B。私人物品具有竞争性和排他性的特点，而公共物品不具备这两个特点

　　C。公共物品具有竞争性和排他性的特点，而私人物品只具有竞争性的特点

　　D。公共物品具有竞争性和排他性的特点，而私人物品不具有这两个特点

　　【答案】B。

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