2016年9月19日，教育部颁布《关于进一步推进高中阶段学校考试招生制度改革的指导意见》（下文简称《指导意见》）。文件被称为“中考新政”，引起社会和学校热议。对《指导意见》的“新”，已有不少人作了分析，但基本上还是就本文说本文。从政策沿革加以考察，中考新政有“沿”有“革”，“沿”在“革”中，用文件名中的表述说，中考新政乃是“进一步推进”的“改革”行动。
关于推行初中学业水平考试
《指导意见》提出：“推行初中学业水平考试。初中学业水平考试主要衡量学生达到国家规定学习要求的程度，考试成绩是学生毕业和升学的基本依据。已经实行初中毕业、高中招生‘两考合一’的地区要统一规范为初中学业水平考试，把《义务教育课程设置实验方案》所设定的全部科目纳入初中学业水平考试的范围，引导学生认真学习每门课程，确保初中教育的基本质量。”
“两考合一”，是新时期中考改革的重要探索，在国家政策文本中，这一探索至少已经有15年的历史了，其目的是降低学生学业负担，缓解升学考试竞争的激烈程度。最早，1998年《国家教委关于推进素质教育调整中小学教育教学内容、加强教学过程管理的意见》就已经提到：“除初中毕业考试与升学考试两者合一外，逐步取消义务教育阶段任何形式的统考。”此后的相关文件对“两考合一”都予以重申和强调。
所谓“两考”，是不同目的、不同功能、也是不同测量技术的考试，要做到真正的“合一”是不可能的。1999年的文件在提倡“两考合一”的同时也指出“两考性质不同”。2004年的文件针对“两考”性质不同，试图进行兼容性的表述，亦即一方面“根据各学科课程标准的基本要求确定合格标准”，另一方面“由各地根据考试结果”“并结合当地的实际情况确定”“等级数和等级标准”。毕业考试，是标准参照测验，以评价被试有无达到该标准为目的；升学考试，是常模参照测验，以评价被试在团体中的相对地位为目的。理论上说，作为标准参照测验的毕业考试可以人人满分，如果每个人都完满达成标准的话。但作为常模参照的升学考试则不可以，需要通过区分度的设计，分出三六九等，以供甄别选拔之用。从测量学的角度看，两考合一既不合理，也不可能。不仅技术上不可能，而且，现实中普遍的情形是，“两考合一”实际上就是升学考试取代了毕业考试。
《指导意见》的政策突破，在于不再是两考“合为”一考，而是两考“减为”一考，即减为“初中学业水平考试”。这就为普通高中自主招生和综合素质评价提供了创生机会，拓展了实施空间。当然，从两考“合为”一考到两考“减为”一考，显然流变于“两考合一”的长期探索，这是我们要对“两考合一”政策礼敬有加的地方。既然“推行初中学业水平考试”，“考全科”这一“看点”也就应该是题中之义了。但政策仍然遗留着“两考合一”的“合”的因子，主要表现在计分科目的设计上。按照文件要求，计分科目是为了招生录取。这会不会带来常模参照干扰标准参照的问题？现在还看不清楚。
关于实施综合素质评价
《指导意见》提出：“完善学生综合素质评价。综合素质评价是对学生全面发展状况的观察、记录和分析，是培育学生良好品行、发展个性特长的重要手段。”“试点地区要将综合素质评价作为招生录取的依据或参考。地市级教育行政部门要明确综合素质评价使用的基本要求，高中学校根据学校办学特色制订具体的使用办法，使综合素质评价在招生录取中真正发挥作用，促进学生全面发展。”
从2002年算起，国家政策层面对综合素质评价的探索已经有15个年头了。2002年12月，经国务院同意，教育部颁布了《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》。这份文件第一次提出“基础性发展目标”的概念，并具体表述为“道德品质”“公民素养”“学习能力”“交流与合作能力”“运动与健康”“审美与表现”6个方面。“综合素质评价”的概念，第一次出现在2004年《国家基础教育课程改革实验区2004年初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》中，而对综合素质评价内容的阐释正是这六个方面。2004年文件将综合素质评价作为中考改革的“三个突破”之一，并要求将综合素质评价作为毕业和升学的重要依据。此后的政策沿革中，有两点值得注意。第一点是2014年《教育部关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》中，将原来的6个方面调整为5个方面，即“思想品德”“学业水平”“身心健康”“艺术素养”“社会实践”。《指导意见》关于综合素质评价5个方面的阐释正是依循于此。6个方面与5个方面，很难较其高下，但至少将原来的“学习能力”调整为“学业水平”不太科学。其一，“学业水平”与《指导意见》中作为招录依据的“学业水平考试成绩”相重叠，并且因为“学业水平考试成绩”来得“硬”，并入其中，很容易冲淡偏“软”的其他四个方面，使综合素质评价虚化。其二，“学习能力”更有“深度”，给学生学习表现内容和方式带来更富弹性的空间，与学生发展核心素养的精神更加契合。将原来作为毕业和升学的“重要依据”的要求调整为“招生录取的依据或参考”。这也许是更实事求是的态度。因为此前虽然要求作为“重要依据”，但综合素质评价与招生录取基本上是“假挂钩”和“软挂钩”，并没有得到真正落实。
《指导意见》关于综合素质评价的“出新”，主要新在这一句：“地市级教育行政部门要明确综合素质评价使用的基本要求，高中学校根据学校办学特色制订具体的使用办法，使综合素质评价在招生录取中真正发挥作用，促进学生全面发展。”这里有一套非常明确的权利和权力分配的制度安排。对地市级教育行政部门来说，获得了一定程度的自由裁量权，更重要的是，高中校真正成为自主负责的权利主体。《指导意见》将评和用分离开来，促进高中校真正成为学生综合素质成果和评价结果使用的主体。有理由期待，这一制度安排与高中校招生自主权赋予相结合，将极大增强综合素质评价的创生驱动力，从而对整个中考新政发挥“支起一把伞，撑开一片天”的效应。
关于改革招生录取办法
2002年教育部《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》第一次将招生制度改革纳入到政策范围。此后，教育部专门关于中考改革的文件中均将普通高中招生录取制度改革作为中考改革的重要组成部分。关于招生制度改革，国家政策做出了一系列富有成效的重要探索，如：学业水平考试成绩与综合素质评价相结合、区域内优质高中校（包括优质中职校）向初中校合理分配名额、大幅减少和严格控制加分项目等等要求和措施。这些在《指导意见》中均得到重申和强调。
《指导意见》关于招生录取的进一步改革措施，主要体现在上文论及的高中校作为综合素质评价在招录环节的主体以及高中校自主招生两项制度。关于自主招生，《指导意见》要求：“进一步完善自主招生政策。要给予有条件的高中阶段学校一定数量的自主招生名额，招收具有学科特长、创新潜质的学生，推动高中阶段学校多样化有特色发展，满足不同潜质学生的发展需要。”需要指出的是，所说的“进一步完善”，乃是中央对地方成功实践的认可与吸纳，国家政策层面提出关于高中校自主招生的政策，这是首次。
高中校自主招生政策，与高中校根据学校办学特色确定综合素质评价的使用办法，以及推行初中学业水平考试，是中考新政的三大改革项目，其中招录环节就包括了两项。招考关系中，招应该处于主要方面；教考关系中，教应该处于主要方面。招考与教考是相互供给的关系。如果以“考”为主，“招”与“教”都无法解放出来，高中校作为招生主体、初中校作为教学主体的地位和功能，都将大打折扣。可以这样说，中考新政在招录环节的两项改革政策，与考试环节的“推行初中学业水平考试”政策，相互配合，为初中校进一步深化课程改革、全面实施素质教育提供了重要机会。就高中校来说，正如《指导意见》所阐明的，招录改革将“推动高中阶段学校多样化有特色发展”。同时，高中校只有多样化有特色发展，才能与正在试点中的高考新政的各项新制度、新探索、新创举气脉贯通。高考，处于中小学发展生态位的上端，影响着中小学改革的其他方面。以前是高考改革滞后制约着中考改革，现在是高考新政在先，这给中考新政的切实推进提供了现实条件。将高考新政与中考新政结合起来理解和实践，对我们思考“中考新政，新在哪里”应该会有更多的启发和启示。（作者杨九诠，系华东师范大学(分数线,专业设置)学报教育科学版主编，编审）
来源：中国教育报
