国务院发展研究中心主管的该基金会2010年5月启动的对青海、云南、广西、宁夏等西部4省(区)的一项抽样调查显示，农村学生生长迟缓率近12%；低体重率达9%；身高和体重均明显低于同年龄段儿童正常值。国务院发展研究中心主管的该基金会秘书长卢迈代表课题组建议，今后中国政府应加大对贫困学生营养干预的投入，给所有贫困生提供营养餐。因此，2011年10月26日，国务院常务会议决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划，680个试点县(市)、约2600万在校学生每人每天按3元的标准提供营养膳食补助，其中中央财政负担160亿元。

　　在实践中，中国发展研究基金会还有成功的案例。2007年该基金会在广西都安启动营养改善试验项目中，基金会募资为试点小学建食堂、请厨师，孩子们在吃了两年的“营养餐”之后，相比之前的学生，平均身高增高了1.4厘米。

　　“我们采取的方式是，在当地购买蔬菜，不仅增加了农民的收入，还带动了当地的就业率。”卢迈对早报记者表示，在广西都安县一个村里，因为没有大批量的规模当地农民不种菜，后来他们制定了“营养餐改善计划”的采购方针，和农民签合同，由农民就种菜，很快就把当地的农业就带起来了。“我们假定中央这160亿，50%实行就地采购就会变成80亿农民的收入，这比你给他别的补贴更好。”

　　“在供餐方式上，我们就强调要建食堂、建厨房。”卢迈表示，托餐也好，企业供餐也好，或者是购买一些食品，都不是办法。最简单的办法就是在农村雇个人，最好是家长，他们对学生一般比企业更负责，给孩子们做饭，用的东西都是本村本地的，增加本地农产品的需求，增加农民的收入，又增加了本地的就业，这是一举多得的事。

　　贵州省也加强了学校食堂建设的力度。据邹联克介绍，该省目前已建了9961座食堂，主要是针对寄宿制学生，因此有的食堂规模还比较小，现在增加了非寄宿制学生的营养餐问题，乡镇就面临新建食堂和扩建食堂的计划，其中这部分补助资金也在陆续安排。

　　针对实施营养餐过程中的问题，邹联克表示，该省的“营养餐改善计划”今年3月才刚启动，作为主管机构和各级政府也处于摸索管理和获得经验的过程。“如何利用好这三块钱，各个县要在政府的统筹下，教育粮食部门要加强协作，来实行粮油肉类和蛋禽大宗物资的统一采购和统一配给，蔬菜等新鲜食品就地取材，努力地为学生提供优质的食品，使三块钱最大程度地吃进学生的嘴里。”

　　新问题：

　　建食堂的资金缺口

　　然而，“营养改善计划”的具体实施仍面临诸多挑战。今年3月29日，织金县八步镇小学生食用“营养早餐”后身体不适事件，虽被市县定性为“群体性心因性反应”，但这个解释并不能掩盖在营养餐实施过程中出现的问题，反而进一步暴露出了更多的诸如准备匆忙、招标混乱、供货随意等疑问，甚至有些行为可能已涉嫌犯罪。

　　而在贵州省政府和专家眼里，被认为更好的“食堂供餐”模式，在贵州省，实施起来依然是困难重重。

　　据周忆江介绍，去年，贵州省政府下拨了6亿元专门用于对学校食堂的建设资金，但在落实时，还存在资金缺口。

　　他说，去年是按一平方米500元的资金下拨给各个县，各县同时还需要配一平方米500元以上的资金才可以真正建好食堂，有财政困难的县就没有完全建起来。

　　周忆江表示，八小就是一个例子，因没有建食堂，通过过渡性临时性的“企业供餐”来实行营养餐计划，学校在出事的第二天，用砖头垒了几个灶台，给学生提供简餐，条件非常艰苦。“根据省里统一部署，在春季开学就要为学生提供营养餐。在这样的条件下，尽管很多学校条件不具备，只好采取临时性措施。”

　　八步镇纪委书记王子铭告诉早报记者，该省去年的生产总值是17亿元，其中在教育资金方面拿出了3亿元，在中央启动“营养餐改善计划”前期，能短时间高效率地让孩子们吃上营养餐，最便捷的方式就是企业供餐，但现在出了事，食堂建设投入肯定要加大，起码需要增加2亿元的教育投入资金。

　　周忆江则介绍，根据现有的状况，除了学校建设食堂的资金外，食堂大型设备设施的采购、工勤人员的工资这部分钱是由县财政完成，按100个学生配一个厨师来算，全省400万学生就需要4万个厨师，以月工资在1000-1500元计算，一年10个月(除去寒暑假)就需要4亿-6亿元。此外，食堂平时的基本开支，如水、电费等，这些钱是由生均公用承担，这对贵州省65个连片特困县来说，又是一笔不小的资金。

　　对于“一个厨师月工资在1500元”的说法，卢迈表示，这个数字在农村地区有点不靠谱。“在印度，是这样规定的，营养餐的经费由地方政府出，几方分担，因为只有当地政府才能弄清楚当地的物价，如果地方政府都向中央要，那可以开价每个炊事员2000元的工资来，所以1500不靠谱。”卢迈表示，在农村地区，根据他的了解，最多一个月800元。

　　此外，卢迈还提醒，就食堂建设资金及配套资金方面，很多地方都已经开始了，既然决定要实施食堂供餐，那么他建议全国680个县，请相关部门把已建成没建成的食堂名单列出来，一目了然，让大家看看国家、省、市、县在投入大笔资金后，哪些地方做得好，哪些地方做得比较落后，不能让这笔钱白花了。

　　“国家没有考虑到配套成本，如要为非寄宿生建食堂，需要多少配套成本？哪些是由省里来实施？哪些是由各县镇具体承担？这些细则都没有体现。”卢迈表示，这样导致的结果就是“八仙过海，有办法就办，没办法就用别的办法来对付”。

　　卢迈告诉早报记者，要总结经验的话，第一个就是在实施“营养餐改计划”中的行政成本，只是算了一个模糊的账。一个孩子3元钱，按在校200天的时间算，一年就需要600元，全国试点范围包括680个县(市)、约2600万在校生。初步测算，国家试点每年需资金160多亿元。“中央给了这160亿，但没有规定省里要出多少钱，县里要出多少钱，要解决厨房的建设，人员的工资，这两项都要钱。”卢迈说，按160亿元投入资金，如果要算上建设厨房和配备工勤人员的配套资金，大约还需要增加20%~25%，这个问题在计划的时候没说清楚。他建议，国家应出台营养餐加护的实施细则，解决目前出现的这些问题。

　　因此他认为，要想真正实现校食堂供餐，一个县要拿出200万-300万元的配套资金，才能真正实施好这个营养餐改善计划。

　　对此，21世纪教育研究院(微博)副院长熊丙奇(微博)也认为，国家推出营养改善计划，如果没有地方财政补贴配套，这3元钱就会“打折”进入学生饭碗，因为必然存在加工、运输、管理费用。“国家3元补助要想全部到学生碗中，这个过程需要地方政府补贴。”熊丙奇认为，地方政府包括省级财政要建补贴制度，承担营养品从供应商到学生饭碗之间的运行成本，这才是解决这个问题的根本措施。

　　创新监管制度：

　　必须公开透明

　　卢迈还认为，营养餐计划涉及到那么多人，对人员的监督机制也需要完善。

　　在八小事件中，营养餐的采购权是由校长决定的。周忆江认为，作为政府主管部门并不提倡把钱全部抛给学校，这样做太危险了，失去监管，全部包给学校，由学校自用自管，这个根本没有监管。

　　“贵州省13000所学校不敢保证他们的采购人员都是廉洁的。这样就会造成隐患。”周忆江表示，对于资金的问题，政府部门不提倡县里把所有资金都拨到学校里去，到账物资实行四统原则之后，还有就是新鲜蔬菜这些学校自行采购的，要实行到账制，学校在采购的时候必须是两人以上的采购人员，采购之后做好台账登记，然后领导审核签字，再到教育局报账，教育局审查这些单据，这样的话才可以支付。

　　有评论指出，在“营养改善计划”的实施过程中，政府必须进一步加强监管，同时，建议考虑让那些有经验的民间组织参与，壮大监督力量。此外，还建议让学生家长参与管理和监督，由家长代表参与营养餐的采购、制作、分发过程，由于事关自家小孩的健康，家长的监督意愿和动力应是最强烈的。

　　财务管理则是另一大关键。据邹联克透露，财政部对贵州教育经费的审计，其中一项就是今年刚刚实施的营养改善计划的账务审计。

　　卢迈表示，财务管理各地方有很多办法，此前该基金会在青海鄂都看到，当地用一种现代信息管理，要求当地19个学校必须每天把采购记录发到结算中心，把所有的采购合同发到结算中心，跟企业签的合同，发到县教育局的结算中心。“这样就可以比较了，其他地区的大米是两块钱，为什么有些地区非要是三块钱？”

　　“现在互联网时代，要实现很容易的，一台传真机，一台电脑，传真机把原始凭证发过去，甚至有条件一扫描，那边就过去了，和用摄像头是一样的。用这种办法，有效地来威慑他，然后要求他提供食谱。”卢迈建议，教育主管部门派一个人不定期地下去看一看，是不是按照食谱做的，是不是出库时候都有凭证，出库要有单子，进货出货要不同的人来管，这样也方便各地的管理，解决财务管理的问题。

　　上述种种，是企业供餐有问题，还是食堂供餐更合适、更安全，但公平而论，很难说哪一种是方式是完美的。目前最为迫切的，是需要我们的政府主管部门通过更切实的调查和部署，尽力改进、完善各种供餐模式，从而可以让各不同地区因地制宜地开展实施“营养改善计划”，让中央的160亿元花到实处，结结实实地吃到孩子嘴里，长到身体里。这项工程关系到孩子们的健康，甚而祖国的未来，所有的当事人都必须感受到那份沉甸甸的责任。

　　一切，都为了2600万孩子的茁壮成长。

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