“正确花钱”是现代财税改革必须直面的挑战

　　十九大提出要“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用”。前总理曾在答记者问中指出：“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。”即财政治理处在国家现代化治理的核心与枢纽位置，财税治理优劣直接关系国运兴衰，影响每个国民不断增长美好生活需求的满足程度。

　　问题是，由于各种主客观原因的存在，财政通过对公共资金收支活动进行管理，实现为国民提供和生产公共产品与服务的初衷，往往与其实际效果背离，即会出现财政“初衷悖论”现象。深究其因，核心在于政府没有“正确花钱”，没有提供足量、优质的公共产品与服务。

　　而且，这一现象古今中外都存在，差异仅在于大小及其程度的不同而已。无疑，这也是中国财税改革必须直面的现实课题，更是现代财税改革一直面临的最大瓶颈。逻辑上，如何穿越这个最大瓶颈，直接关涉现代财税改革的成败得失，决定国运的兴衰，决定每个国民“美好生活”需求的满足与否。

　　现代财税治理，是一整套关涉公共资金收支权利与义务的“德定”与法定规范体系。人类创建财税制度体系的初衷，终极来说，是为了增进全社会和每个国民的福祉总量，满足全社会和每个国民不断增长的“美好生活”需求。

　　具体而言，现代财税治理目的，既可能是为了创获物质财富之经济活动的发达，为了创获精神财富活动之文化产业的繁荣，为了人际关系之和谐与安全，也可能是为了政治的清明、法治的公正、德治的良善、道德的优良以及环境生态的美好，等等。或如流行观点所认为的，财税治理是为了更好地聚财和花钱，为了宏观经济的调节，为了国民收入分配的公正等。因此，凡是有悖这些财政“初衷”的现象，都可名之为财政或者财税的“初衷悖论”，都意味着财税治理的局部失败或者未实现理想目标。

　　政府没有“正确花钱”意味着，公共资金收支权利与义务交换背离了公正平等原则，即政府的花钱权利既大于纳税人或国民的纳税义务，也大于自己应尽的义务。质言之，导致政府没有“正确花钱”的根本原因在于——财税权力合法性与合意性的欠缺，及其使用过程没有形成有效的“闭环式”监督制衡。

　　进而言之，政府要“正确花钱”，既取决于税收等财政收入筹集的数量及其过程的道德性与文明性，也取决于预算“用之于民”的数量多少及其合意性大小，特别是预算“用之于民之所需”的数量大小与质量的高低。即政府提供的公共产品与服务，是否符合大多数国民的真实需求，是否足量质优且及时。

　　逻辑上，要解决政府“正确花钱”的瓶颈问题，根本在于如何解决财税权力的合法性与合意性问题，以及财税权力使用过程的“闭环式”有效监督问题。毋庸讳言，财税权力的合法性与合意性问题的彻底解决，有待国家治理体系和治理能力现代化的整体推进。因为财税权力的“闭环式”有效监督，本是以国家治理体系和治理能力现代化的实现与建立为前提的。

　　当然这并不是说，在实现国家治理体系和治理能力现代化之前，面对政府没有“正确花钱”的现实挑战，财税可以毫无作为，可以静等好的前提与条件从天而降，“闭环式”有效监督机制能自动生成。其实，就财税治理系统在国家治理系统中的关键和枢纽地位而言，财税改革完全可以主动作为，反作用于国家治理体系改革。对此，目前学界的基本共识是——财税改革是国家治理体制改革的“突破口”，也是成本相对较低，风险相对较小的“突破口”。甚至可以说，财税改革是国家治理体制改革的“最佳突破口”。

　　进而言之，由于财税制度由财税道德与财税法二者构成，优化财税制度便意味着，财税道德规范体系与财税法律规范体系的同步优化。既要通过优良财税道德规范体系，借助舆论与教育的非权力强制力量，调节和理顺一切财税利害行为，即所有公共资金的收支利害行为，特别是对政府财税利害行为的规范，以期实现政府“正确花钱”的目的；更要通过优良财税法律规范体系，借助暴力与行政强制力量，调节和理顺那些具有重大社会效应的财税利害行为，特别是对政府重大财税利害行为的规范。

　　逻辑上，由于道德是法的价值导向系统，便首先必须制定优良道德，然后在优良道德指导下，再制定良法。因为优良道德的制定不能随意，需要从对社会创建道德的终极目的，与人际利害行为事实如何之规律的正确认知中，首先获得真理性的道德价值，再从道德价值判断中推导出来。同理，优良财税道德规范的制定，也必须基于对财税道德终极目的，与财税利害行为事实如何之规律的正确认知，再从真理性的财税道德价值及其道德价值判断中推导出来。

　　坦率地说，导致政府“错误花钱”的原因，很可能是一种综合因素，既可能因为“资本”，也可能因为“组织”，还可能因为“信仰”。

　　当代美国学者约翰·肯尼思·加尔布雷思就认为：“就权力的行使手段而言，人格、财产和组织作为权力的最终来源，几乎常常是相互连结、一起出现的。”因此，很有必要对“人格、财产和组织”等权力进行道德与法律的制衡，防止这些作为权力资源型的“权力”，对政府“错误花钱”现象的诱发与催生。

　　就是说，对财税权力实行“闭环式”有效监督，显然是消减政府“错误花钱”现象大面积产生的根本途径与核心手段。事实上，政府“错误花钱”现象的背后，或直接或间接地都与财税权力的合法性及其“闭环式”监督机制之有效性相关。逻辑上，要切实发挥现代财税金融体系在国家治理体系中的“基础和重要支柱作用”，就必须直面政府“错误花钱”这一最大的“瓶颈”问题。

　　必须强调指出的是，政府“花正确的钱”，要先于且重要于“正确花钱”。即预算花钱决策机制的科学性与有效性，先于且重要于预算花钱执行机制的科学性与有效性，但二者都是现代财税体制改革的重点与突破口。

　　（作者姚轩鸽为财税伦理学者）