作者：邓聿文

　　9月5日的《暸望东方周刊》有一篇文章的标题十分有意思：“教育部‘被迫’捍卫中央部门权威”。讲的是在9月1日教育部举办的新闻发布会上，教育部会同财政部，宣布对不落实教育部政策、“群众反映强烈的地方和高校”，将实行“惩罚性措施”。此前，有8个省、区、市因执行国家助学贷款不力等问题，被教育部点名批评。对这样做，教育部副部长

张保庆解释说，“我们也不愿得罪人，我们是迫不得已。”“不愿得罪人”的张保庆却用罕见的严厉语气批评地方官员，训斥高校，痛斥银行。

　　从张保庆此番不吐不快的态度来看，教育部在地方和高校中缺乏权威是显见的，否则也就不需要用“惩罚性措施”来“被迫”捍卫了。事实上，不独教育部，几乎所有的中央部门，都或多或少存在这一问题。中央部门权威的不足，显示了在市场经济条件下，中央与地方关系的不协调性。民间的一句顺口溜，对此作了生动、形象的诠释———“中央政策大晴天，下到地区起点云，传到县里变成雨，落到镇里淹死人”。

　　现在的问题是，中央部门的权威是怎么削弱的？简单来说，是在改革中逐渐削弱的。如果说，改革前，地方是中央的派出部门，没有自己独立的利益，那么，随着改革的实施与市场经济的发展，使得地方政府在微观领域内获得了较大的配置资源的权力，并由此拥有了自己独立的利益，地方和中央不再是单纯的上下级关系，而是变成了两个不同的利益主体，地方开始有能力与中央进行博弈，并有实现独立利益最大化的冲动。

　　以

　　这样，一项有利于贫困学生的政策得不到落实，自然有损教育部的权威。

　　既然中央部门权威的丧失是由地方利益的日渐增强造成的，我认为，要消除中央政策在地方的“肠梗阻”现象，根治地方“不作为”的顽症，提升中央的权威，就不能简单地否定地方的正当利益，也不能经常性地在事后采取惩罚性措施———尽管有时这也很必要，而是应该在承认地方利益的前提下，全面构筑一种新型的法治下的中央与地方关系。因为，上述一系列事件折射出的，正是政绩考核的缺漏和法治权威的欠缺。

　　我们看到，在过去的几十年里，中央与地方关系进行过多次调整，但常常走不出“一放就乱，一统就死”的困境。究其根本，这是缺乏一种有效的制度保障。在现代意义上，也就是缺乏法治。由于中央和地方的权利义务划分并非依靠一个具有稳定性的制度框架来进行，而是通过双边谈判或博弈来确定，所以，双方的关系常常是不稳定的。要使中央与地方关系朝着一个理性化、制度化的方向发展，就必须把它建立在法治的基础上，科学界定中央与地方的权利和义务关系，使中央与地方的利益分配法制化和合理化。可以说，这是市场经济条件下，处理中央与地方关系，合理配置行政的纵向权力结构的不二之选。

　　惟如此，才能有效提升和捍卫中央的权威，避免中央政策难以落实贯彻的情况。