专项九  促进区域协调发展

　　关键词 马太效应  两圈一带  北部湾经济区

　　促进区域协调发展是十六届三中全会提出的“五个统筹”之一。积极推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，继续发挥各个地区的优势和积极性，通过健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制，逐步扭转区域发展差距拉大的趋势，形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局。中共十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次提出，落实区域发展总体战略，促进区域协调发展，形成分工合理、特色明显、优势互补的区域产业结构，推动各地区共同发展。

　　■ 背景表述

　　一、当前状况

　　目前我国区域发展还面临一些矛盾和问题，主要是：

　　区域间经济社会发展差距仍然过大，而且继续扩大的总体趋势没有改变；区域间低水平竞争严重，无序开发状况比较突出，全国生产力布局总体上还不尽合理；区域间基本利益关系尚未理顺，基于资源开发与利用、生态环境保护与补偿、生产要素流动与交易等方面的利益关系调整还缺乏科学规范的制度构架，市场机制还不能充分发挥作用，促进区域协调发展的管理体制不够健全、法律制度不够完善；等等。这些矛盾和问题表明，我国区域发展不协调的状况还没有发生实质性改变。

　　随着改革开放和现代化建设的深入推进，思想观念、体制机制、社会结构、利益格局、地域环境、发展水平等的变化又给区域协调发展带来了新挑战：

　　第一，自然地理与历史差异等导致落后地区在市场竞争中不仅不能分享经济全球化、市场一体化、科技进步、要素流动和产业转移带来的利益，而且其自身的资源和要素大量流出，形成穷者愈穷的“马太效应”。

　　第二，过去的工农产品价格“剪刀差”在新的历史时期并未完全消失，而以农村生产要素特别是土地、人才的低廉售让支持城市发展的新“剪刀差”又开始出现，形成一种“剪刀差依赖”，不利于实现城乡协调发展。

　　第三，我国特别是落后地区正处于加快发展的关键阶段，这种发展在一定程度上仍需要资源和环境的有力支撑，而我国又面临资源环境瓶颈制约加剧和可持续发展的问题，这种“两难困境”是推动区域协调发展必须解决的一大难题。

　　第四，由于领导干部选拔任用制度、政绩考核体系以及财政税收体制和市场制度体系不尽完善，一些地方政府和企业规避宏观调控，单纯追求经济增长、实施市场封锁的状况依然存在，导致国家宏观调控政策在实施中出现“效用销蚀”现象，不利于推动区域协调发展。

　　二、政策方针

　　《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要(草案)》提出，实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。

　　规划纲要草案指出，实施区域发展总体战略。充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距。要推进新一轮西部大开发、全面振兴东北地区等老工业基地、大力促进中部地区崛起、积极支持东部地区率先发展，加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度。

　　规划纲要草案称，实施主体功能区战略。按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。要优化国土空间开发格局、实施分类管理的区域政策、实行各有侧重的绩效评价、建立健全衔接协调机制。

　　规划纲要草案强调，积极稳妥推进城镇化。优化城市化布局和形态，加强城镇化管理，不断提升城镇化的质量和水平。要构建城市化战略格局、稳步推进农业转移人口转为城镇居民、增强城镇综合承载能力。

　　■ 对策表述

　　一、基本措施

　　实现区域协调发展是一个长期的历史过程和巨大的系统工程，需要持之以恒、不懈努力。当前及今后一个时期，应着力抓好以下几个方面的工作：

　　(一)增强区域政策在宏观调控中的地位和作用，探索形成既各具特色又有机统一的区域政策体系

　　要充分发挥区域政策在宏观调控中的作用，就必须解决好突出地区特色与避免各自为政的问题，从国家区域协调发展的全局出发，加强相关政策的协调和机制建设，形成既各具特色又有机统一的区域政策体系。具体地说，就是打破东、中、西部和东北的界限，根据不同地区的自然环境、资源禀赋、产业基础、发展阶段、社会环境等因素，进一步明确各区域的战略布局、功能定位、发展重点等，从而确定财政转移支付政策、税收政策、金融政策、人口迁移和流动管理政策、就业政策等的基本导向。

　　(二)积极推进形成主体功能区，逐步建立合理的空间开发结构

　　按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，推进形成主体功能区，能够进一步突出各地区的特色与需求，增强区域政策的针对性。在实际操作过程中，应重点把握好以下方面：准确认识和把握我国国情和发展阶段，从实际出发进行科学划分；积极调整、完善相关政策特别是财政政策、人口迁移政策、生态保护与资源利用政策、经济补偿及相关政策，尤其要加大对限制开发和禁止开发区域的财政转移支付力度；进一步明确中央和地方各自的职责，充分发挥各方面积极性，做好区域发展四大板块战略与形成主体功能区的政策衔接，保持政策的连续性和稳定性。

　　(三)深化重点领域改革，建立协调发展的体制机制

　　体制创新是区域协调发展的重要保障，必须把深化改革作为促进区域协调发展的重要途径。着力推进行政管理体制改革，转变政府职能，完善干部选拔任用制度和绩效考核体系；完善所有制结构，调整国有经济布局，深化垄断行业改革，大力发展非公有制经济，构建富有活力和创造力的所有制基础；理顺财税管理体制，合理确定各级政府的事权并确保财权与事权相匹配，完善财政转移支付制度，建设公共财政体系，健全有利于发展方式转变和能源资源节约的税收制度；推进企业体制改革，完善微观制度基础，使企业既注重经济效益又注重社会效益；推进市场体制改革，完善现代市场体系，打破垄断，促进平等竞争。

　　(四)着力抓好重点地区发展，进一步促进区域协作互动

　　促进区域协调发展要抓好两头：一方面，充分调动发达地区的积极性，进一步发挥其对欠发达地区的辐射、带动、示范和支持作用；另一方面，进一步支持欠发达地区加快发展，通过加大政策支持和体制倾斜力度，解决其面临的突出问题和主要瓶颈。

　　(五)强化规划引导和法律约束，健全保障区域政策有效实施的制度

　　提高区域政策实施的有效性和规范性，需要加强两项工作。一是区域规划编制。编制和实施区域规划，有利于统筹兼顾、综合协调，调动各方面的积极性，加快区域协调发展的进程。应按照科学发展、协调发展的要求，编制和实施若干重点开发区域和重点生态功能区域的规划。二是建立健全区域法律法规。应加快立法进程，抓紧制定促进区域协调发展法、区域规划法等专门法律法规，进一步解决规划和政策有效实施的问题。

　　二、国内经验

　　2008年2月21日，《广西北部湾经济区发展规划》获国务院批准，根据规划，广西北部湾经济区立足北部湾、服务“三南”(西南、华南和中南)、沟通东中西、面向东南亚，充分发挥连接多区域的重要通道、交流桥梁和合作平台作用，以开放合作促开发建设，努力建成中国－东盟开放合作的物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心，成为带动和支撑西部大开发的战略高地和开放度高、辐射力强、经济繁荣、社会和谐、生态良好的重要国际区域经济合作区。

　　首先是完善产业布局，形成开放合作的产业优势。充分利用两个市场、两种资源，优化投资环境，以市场为导向，发挥比较优势，大力发展高起点、高水平的沿海工业、高技术产业和现代服务业，承接产业转移，形成了石化、钢铁、电子、能源、生物制药、海洋等特色鲜明、竞争力强的产业布局，有利于发挥比较优势，促进区域内各种生产要素的有序流动。

　　其次是提升国际大通道能力，构建开放合作的支撑体系。加快建设现代化沿海港口群，打造泛北部湾海上通道和港口物流中心，构筑出海出边出区的高等级公路网、大能力铁路网和大密度航空网，形成高效便捷安全畅通的现代综合交通网络。构筑区域性综合保税物流体系，促进国际物流发展。

　　最后是深化国际国内合作，拓展开放合作的新空间。积极参与中国－东盟自由贸易区建设，打造开放合作的新平台，进一步提升中国－东盟博览会的影响力和凝聚力；大力推进泛北部湾经济合作，继续参与大湄公河次区域合作，推动南宁—新加坡通道经济带建设，形成中国－东盟“一轴两翼”区域经济合作新格局；深化国内区域合作，加强与珠江三角洲地区的联系互动，发挥沟通东中西的作用。

　　三、国外经验

　　美国经过“点”、“片”、“线”的开发，为解决全局性的经济差异，即“面”打下了良好的基础。形成了以农业、牧业、矿业、城镇和铁路全面开放的格局，美国因此成为一个经济大国。美国缩小并消除区域经济差异的做法，对我国缩小区域经济差异提供了有益的启示和借鉴。

　　第一，重视地域发展及集聚和扩散作用。美国首先发展起来的是东北部以波士顿为中心的新英格兰地区，该区工业资源较为丰富，如煤、铁、木材、松节油以及丰富的水产资源，因而成为美国最早的工场手工业的集中地，主要集中于造船、酿酒和捕鱼这三大行业。更为重要的是新英格兰地区河流众多，地理位置优越，在大西洋航运和贸易中居于有利地位。这些优势使新英格兰地区成为美国资本主义的发祥地，使该地区确立了在全国经济发展中的领先地位，为美国向西部和南部扩张打下了基础。另外，美国在开发西部和南部的过程中，大量移民越过阿巴拉契亚山脉，进入密西西比河以东地区，该地区被开发成为美国的“小麦王国”，南部地区则发展成为美国的“棉花王国”。美国新西部的开发是从畜牧业的发展开始的；而畜牧业的发展导致了畜产品加工业的兴起，加工业的兴起促使城市发展迅速；而城市的发展需要大量的粮食，因此在适应农业耕种的地区发展了农业生产，形成了牧、工、农相结合的方式，并很快发展起来。

　　第二，重视发展交通运输。交通运输业在美国缩小区域经济差异的过程中功不可没，尤其是铁路的修建，连接着生产与消费，促进了生产要素的流动，不仅使西部经济开始崛起，沿“线”经济也发展起来。独立之后，美国进入了以“隧道”为主要交通路线的时代，铁路线的建设为各地区的生产提供了条件，也使人们有了往来全国、走向世界的机会，这就刺激了传统社会向工业社会的转变。

　　第三，重视城市建设。城市是经济活动的中心，是工业化的产物，也是现代文明的重要标志，它是在农业社会向工业社会转变的过程中完成的，因而城市就具有集聚、吸引和扩散为一体的经济活动中心，城市缩小区域经济差异的作用不可低估。美国经济是从大西洋沿岸开始的，伴随着西进运动，美国中西部一些城镇雨后春笋般的建立起来。不管是哪一类城市，政府和移民都非常重视因地制宜的原则，充分利用各种条件使城市与当地经济发展密切联系，并以自由土地开放为中心形成农业、牧业、矿业、城镇和铁路全面开放的格局，同时，由于政府重视城市的梯次和规模，充分发挥城市的各种功能，使之真正成为带动区域经济发展的“经济增长中心”，形成了以综合性城市、专业化城市为代表的城市网络，使美国很早就实现了城市化，美国也因此而成为一个经济大国。

　　■ 命题预测

　　促进区域协调发展，改变区域之间发展差距拉大的趋势，是实现社会和谐的重要条件，是全面建设小康社会的重要要求，也是落实科学发展观的重要举措。在国家和地方各级公务员考试中，对促进区域协调发展主题的考查涉及很少，主要是2008年重庆市和河南省等省市考查过。但是，根据我国“十二五”规划着重解决民生问题和社会发展不平衡问题来看，促进区域协调发展会受到更多重视。

　　■ 典型事例评析

　　2009年以来，湖北经济领域好消息频传：武汉城市圈四条城际铁路相继开工，鄂东城市群半小时经济圈即将形成；投资400亿元的鄂西生态文化旅游圈6大生态工程建设开始启动；长江经济带新一轮开放开发正式实施，黄金水道将迎来黄金时期……这些标志着湖北省“两圈一带”战略全面进入实施阶段，荆楚大地迎来新一轮发展高潮。

　　在应对全球金融危机的关键时刻，湖北省委省政府审时度势，及时谋划调整区域发展布局，立足现实，兼顾长远，提出武汉城市圈、鄂西生态文化旅游圈和长江经济带整体联动的“两圈一带”区域发展战略，促进湖北向资源节约型和环境友好型社会建设迈进。

　　武汉是中部地区特大城市，综合经济实力在中部地区城市中一直遥遥领先。在以武汉市为中心的一百公里半径范围内，还环拱着8个“卫星城”。这9个城市面积不到全省的三分之一，但生产总值却超过了全省六成，成为湖北省经济发展的核心区。

　　打造核心城市群、构筑经济崛起的“龙头”，成为湖北新一轮发展首个着力点。2003年，湖北省就提出了“1＋8”城市圈的概念，通过打破城市之间的藩篱壁垒，实现“核心区”的联动发展。2007年12月，国家发展改革委正式批准武汉城市圈为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，武汉城市圈不仅担负起探索城市群发展路径的重任，而且成为“两型”社会建设的先试先行者。

　　湖北省和部分地市有关领导、全国著名专家学者及各行业龙头企业负责人齐聚湖北楚天传媒大厦，畅谈对促进湖北经济增长的精辟见解，交流区域经济增长的重大论题，研究湖北对外经济交流与合作，共谋发展大计。专家们认为，促进区域经济协调发展是“十二五”时期的重要战略任务，扎实推进“一带两圈”建设，是把湖北建成促进中部地区崛起重要战略支点的重要途径。

　　周洪宇说，作为中部大省的湖北，在过去五年里取得了一个个里程碑式的辉煌成就，“十一五”是经济快速发展、民生大为改善、区域协调发展良好的五年。以武汉城市圈为主体，率先在国内探索环境友好型和资源节约型社会，湖北以“两圈一带”为骨架的区域经济增长，以及区域对外合作也取得了令人瞩目的成就。在“一带两圈”的双轮驱动下，必须要清楚认识到，“两圈一带”中各地区发展不平衡，武汉城市圈目前是湖北经济的核心增长极，而鄂西生态文化旅游圈因为历史和现实种种原因，发展还相对缓慢。两圈之间绝对和相对差距呈扩大趋势，长江经济带还没有真正实现肩挑鄂西和鄂东的功能，还没有成为协调发展的主轴和空间载体，因此要迅速促进湖北经济社会发展，必须尽快建立利益协调机制，创新区域传递机制。

　　周宜开认为，“十二五”期间湖北要努力把武汉打造成名副其实的中部中心城市；要按照因地制宜，突出特色，协调发展的总体思路，推动“两圈一带”建设；要加强区域合作，加快承接产业转移，努力构建促进中部地区崛起的重要战略支点。

　　樊纲教授认为，2011年中国经济仍将保持平稳增长，仍将为各个区域、各个行业及企业创造一个持续增长的空间。未来，中国将走进以城市化推动工业化的阶段，让农民市民化、提高城市基础设施利用率是城市化的重要内容。

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