【背景链接】

　　十八大报告提出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。

　　【标准表述】

　　我国宪法规定土地归国家所有或集体所有。而根据我国的土地管理法，“土地使用权可以依法转让。”“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”现行土地制度就是由这两部法律及其各种实施细则共同规定的。土地出让金中的相当份额，最后转化为地方政府可支配财力，形成所谓的“土地财政”。

　　一方面，土地财政的形成与地方官员的政绩评价体系有关。发展经济，见效快的做法是做大投资。而经营土地是见效最快的做法。土地开发带来大量税费收入，增加地方财力。土地收入还支撑了城市建设，进一步提高土地出让价格。因而，GDP、城市化与地方财政之间形成了环环相扣的循环。

　　另一方面，现行财税体制在一定程度上强化了土地财政。财权和财力向上集中，地方事权与财权和财力严重不匹配，推动了地方政府另行寻找财源。在此驱使下，地方政府自然冲动开发，大举卖地，筹集财政收入。与此同时，一些地方政府将农民集体所有土地征用之后，转化城市建设用地和工业用地，从中赚取不菲收入，这一过程中往往缺乏对农民利益的保护，加大城乡差距，阻碍城乡一体化进程。

　　随着城镇化进程的加快，城市国有土地日益稀缺决定了以农村集体建设用地为主、城市集体土地为辅的集体建设用地指标必然增加。然而，相对于规范化、制度化的城市国有土地管理制度，集体建设用地的确权、整理、交易及管理等相关制度尚在摸索之中。

　　目前城乡分治主要是历史原因造成的。中国土地问题的解决有赖于统一的城乡土地制度。实现城乡均衡发展就不能再区分是城市土地还是农村土地。但是，现在要一口气将农村土地转变为城市土地并不容易。一方面，土地供给增加会大幅降低地价，这是各级政府都难以承受的；另一方面，农村土地价格迅速上升，不利于农业生产布局，房地产抢占良田的问题会更突出。因此，制定一个统一城乡土地的路线图非常有必要。

　　首先，要将农村土地确权，保证产权的明确，有利于集中利用开发。

　　其次，要扫除农地进入市场的障碍，避免低价卖地和低效使用。

　　再次，有必要建立可循环的土地出让制度，建立农业用地可以出让，也可以复耕的循环体系。

　　最后，统一城乡土地要建立在城乡统筹基础之上，要与破除城乡二元结构的系列政策调整同步。

　　城市化是我国经济社会发展的必然趋势，也是农地改革的重要动力。中国农村土地流转的初衷和动机是为了促进农业的产业化、现代化，增加农民的收入。在城市化过程中：

　　一方面要把城镇的产业做大、做强，使农民进城后能就业、有活干。

　　另一方面必须废除一系列有碍于城市化的制度安排。要取消限制使用农民工、限制进城农民工子女就学、限制城乡人口流动等规定，建立城乡统一的劳动力市场，使农村劳动力能够自由选择职业。把劳动力市场与土地流转市场结合起来，以劳动力的有序流动促进土地承包经营权的合理流转。城市化不仅是农村土地的城镇化。