今天，《上海市未成人保护条例》正式生效并实施。这部经过广泛讨论、几易其稿、在全国率先出台的《条例》贯穿着怎样的指导思想，又会对学校产生怎样的积极影响呢？本刊特邀市人大常委会教科文卫办公室主任毛放解读。

　　文/毛放

　　【必要性】

　　依照上位法，体现法制统一原则

　　《未保条例》之前上海有个地方教育法规《青少年保护条例》，这个条例是在1987年通过的，1994年和1997年分别进行过两次比较大的修改，但这两次修改和国家后来颁布的《未成年人保护法》衔接上有很大的局限。比如名称，“青少年”的概念比较大，可能包括三十几岁的人；而“未成年人”指不满18岁的特殊人群。《未保条例》在名称上和上位法《未成年人保护法》是相承相接的。《未成年人保护法》中的法律框架，包括总则、家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护、法律责任，比较全面，框架更显现人文关怀，对未成年人权利的保护、人格尊严的保障。因此，上海不采取沿用并局部修改原来的《青少年保护条例》的方式，而是为了同上位法《未成年人保护法》规定的基本内容、名称、基本精神相一致，作了一次比较大的调整，所以不叫修改《青少年保护条例》，叫重新制定《未保条例》。

　　适应社会、时代、形势的发展

　　一方面，我们把过去一些比较成功的做法用法律的形式固定下来，另一方面，对现在未成年人保护事业中出现的新问题，我们在许多条款上作了些新规定，对一些有争议的问题进行了原则性地倡导，这样体现了时代精神，体现了上海未成年人保护事业发展的需要。比如现在有不少沉迷于网络游戏的孩子们，他们的思维已经“电脑化”，更多的是人机对话的定势，他们的亢奋往往是和网络联系在一起。网络文化是把双刃剑，它能促进未成年人的学习和成长，但是如果使用不当的话又会给青少年带来危害。过去制定的法律法规没有这方面的表述，新法规必须要有所要求，有所倡导，有所反对。

　　总结已有的成功经验

　　从全国范围看，上海最早创设工读学校，又在工读学校里面创设了“托管班”。有一些孩子在普通学校读不好书，还会影响别人，但是这类孩子又没有达到进工读的标准，“托管班”可以解决这些孩子得教育问题。只要孩子、家长提出申请，学校可以让孩子进“托管班”。这种班不是对孩子的歧视，而是为这些孩子的个性发展提供个性化的辅导，更便于实施教育，而且这些孩子来去自由。这是上海的成功经验，但原来的《青保条例》中并没有规定，在《未保条例》里就用条文的形式固定下来了，这样特殊教育就有法可依了，否则“托管班”的法律地位不明确。再比如，原来规定学校周边两百米不允许设摊点，现在这个“不允许”的范围扩大了，包括不允许有营业行歌舞厅、电子游戏场所、互联网上网服务营业场所等。

　　保证法规的可操作性、实效性

　　《青保条例》原则性、倡导性较多，而《未保条例》既有倡导性，更多地具有针对性、和可操作性，将许多条款进一步细化，并且在法则里面规定得较详细。对违反规定应该给予怎样的处罚都比较清楚。

　　【指导思想】

　　《未保条例》的八章五十条规定的字里行间体现了一种人本思想，以人为本的精神在这部法律中体现的比较具体、细致。

　　未保事业优先发展

　　《联合国儿童宪章》有这样的精神：要把全人类最优秀、最精华的东西首先给儿童享受，让全世界的灾难最后一个降临到儿童头上。宋庆龄主席也讲过，要把最美好的东西给儿童。中国政府在上世纪九十年代的世界儿童大会上向全世界作出过承诺，要优先发展儿童的事业。在这里，我们把儿童事业引申为未成年人保护和发展事业。《未保条例》在投入、对成果的享受、保障基本人权、尊重人格、接受良好的教育、让未成年人趋利避害、灾难降临如何处理等方面都体现了儿童优先的指导思想。

　　强调未成年人的人权

　　《未保条例》当中虽然没有出现“人权”这个字眼，但是通过怎样保护未成年人的合法权益和人格尊严这些内容可以看出，条例强调未成年人人权。比如未成年人的个人隐私的保护问题，学生在学校家庭和社会有哪些权利，等等。学生在学校有犯错误的权利，有重复犯错误的权利，这是根据未成年人的年龄特征决定的。以前我们更多考虑的是不允许孩子做什么，很少设身处地站在孩子的立场上想想他们应该得到什么，他们应该有哪些最基本的权利。

　　适合未成年人身心发展规律

　　遗传为未成年人的心理发展奠定物质基础，环境和教育对未成年人的心理发展起决定性作用，包括学校教育、家庭教育、社会教育等。教育对未成年人提出的要求与未成年人目前的认识水平存在落差，这个落差推动着未成年人认知和心理的发展。未成年人身心发展具有阶段性、个体差异性，因此《未保条例》的许多也体现了未成年人身心成长和教育的规律。

　　强调教育与保护相结合

　　《未保条例》不是一味地强化去保护而放弃教育的功能，也不是一味地强化教育的功能而忽视对未成年人的保护，我们强调教育和保护相结合，尤其强调教育在保护中的作用。《未保条例》中有专门章节讲学校、家庭、社会、政府机关等对未成年人进行保护和教育的各自任务。

　　【亮点】

　　与上位法精神相一致，提出了未成年人保护工作的基本原则。强调保障未成年人的合法权利，这是从法律的角度强制社会保障弱势群体的人权；强调尊重未成年人的人格尊严，这是从个性尊严和不可侵犯的角度提出的法律命题；强调适应未成年人身心发展，这是倡导遵循教育规律；强调教育与保护相结合，突出条例的科学和可操作性。

　　在全国率先提出未成年人保护工作的组织保障。提出在市、区县、乡镇人民政府以及街道办事处设立未成年人保护委员会，并配备必要的工作人员和专项经费等。

　　家庭保护的力度加强。以前这部分力度不够，条款较少，现在增加了不少内容。第一段是总写，然后对当前家庭保护中做得不够的地方给予强化，并把这些内容详写。比如，父母或者监护人要依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务，保障未成年人受教育的权利，保证未成年人必要的物质、精神生活和医疗保健条件，保障未成年人充分的休息和娱乐时间，关心未成年人不同年龄阶段的生理、心理变化和思想道德状况并及时给予正确的指导，对未成年人不溺爱、不放任、不辱骂、不体罚。指导未成年人养成良好的生活习惯，预防、调治、纠正未成年人的不良甚至犯罪倾向，比如吸烟、饮酒等等。为细化有关条例，在制定《未保条例》时，大量征求了学生的意见。

　　学校保护有新举措。第一，调整学校管理的组织架构。在学校负责人中设专人负责未保工作，这在过去是没有的。第二，对教师的职责作出了规定。比如，规定教师应怎样尊重学生的人格，维护学生的合法权利，不得对学生实施辱骂、体罚或者其他侮辱人格尊严的行为。教师应该恪守职业道德，这是教师应该做到的基本要求。第三，规定了学校的责任。比如“非学校人员未经许可不得进入学校”，要求学校建立安全保卫制度。这条可以指导学校的保安要专门化，要由经过专业训练的人来担任。第四，由原来草案中“九不得” 改为“五不得”。“五不得”分别为：不得举行与入学挂钩的选拔考试或测试，学校不得张榜公布学生的考试成绩名次，不得推销练习册、习题集，不得组织学生参加与教育无关的商业活动，以及不得将学校的活动设施、场地移作它用。与入学不挂钩的面谈是允许的，这是学校的权利，学校通过与学生的面谈了解学生的情况，目的不是决定学生是否入学，而是为了以后对其施以更合适的教育。

　　学校不得张榜公布学生成绩，但是并不是说，学生不能知道自己的学习成绩和名次。

　　在听取学生意见时，有学生反映，书店里的练习册、习题集很多，他们往往无从选择，所以希望教师推荐一两本好的参考书。推荐和推销不是一个概念，推荐是应该的，教师有责任向学生推荐优秀的读物。

　　现在的“五不得”里面不含“九不得”里的“不允许有偿家教”。对于这个问题，争议一直很大。我认为家教的存在有其合理性，特别是在上海的中小学优质教育资源不够丰富，学生有进一步提升的愿望，学习内容又在不断拓宽的情况下，社会需要多样化的适合学生个体发展的教育载体来保证学生学习要求，因此在现阶段，家教不失为教育的一种补充机制。但是现在的家教在制度上不太科学合理，很多从事家教的教师就是中小学的教师，一些没有职业操守的教师会把从事家教作为其获取高额利润的手段。我们可以借鉴日本的操作模式，日本的家教市场和正规学校教育是两个割裂的系统，日本的教师是公务员，公务员不允许从事私塾、家教工作，而私塾、家教的从业人员不能进入正规的学校执教。第五，学校要配备合格的法制辅导员、心理辅导教师，加强法制教育和心理健康教育。第六，对义务教育阶段的盲、聋、哑、弱智学生推行免费教育，这在我国正规的法律文本中也是首次。免费教育是指免学费、杂费、书本费、伙食费、活动费、服装费等。现在我们义务教育阶段免收学费，但杂费、书本费等需要学生自付。全世界实施义务教育有三种情况：全免费的、半免费的、收费的，我国目前是半免费的义务教育。上海首先对盲、聋、哑、弱智学生实行免费教育，然后再逐步推广。

　　社会保护责任加大。对各类博物馆、纪念馆、展览馆、烈士陵园以及美术馆等场所，未成年人集体参观一律实行免票，未成年人个人参观实行半票。科技馆、影剧院、体育场所等非公益性文化体育场所定期开放未成年人专场，并对未成年人实行优惠。这个规定在我国和省市法规条例当中是首次。

　　任何人不得让未成年人为其购买烟酒，任何经营场所不得向未成年人出售烟酒，经营烟酒的场所应当在醒目的位置放置“不向未成年人出售烟酒”的标志。

　　任何组织和个人不得批露未成年人的个人隐私，任何组织和个人不得藏匿、毁弃未成年人的信件和邮箱。除因追查犯罪的需要，由公安机关或人民检查院依据法律规定的程序检查，或者对无行为能力的未成年人的信件，由其父母或其他监护人代其开拆，任何组织和个人不得开拆未成年人的信件。这一点是出于保障未成年人的人权考虑。有人认为，未成年人在成长过程当中，会有许多不确定因素，也有很多不成熟的地方，法律上出现监护人的概念，这个“监”就有监视的意味，如果发现这个孩子有某些方面的苗头，家长不能眼睁睁让其误入歧途，应当适时阻止。于是在前面的家庭保护一章中增加了一条，家长有责任从思想上、生活上关心未成年人等。

　　另外，《未保条例》还体现了国家机关保护清晰化和法律责任具体化的特点。《未保条例》先是总体要求，共四条，然后再分别写检察院、法院、教育局、劳动工商保障部门各个部门的责任。对违反条例应该给予怎样的处理也具体化了，这一章比原来的《青保条例》丰满得多。

　　【背景】

　　教育法制需把握三个层面的问题

　　如果说前十年的教育改革与发展是外延扩大型的模式，恐怕未来十年的教育改革与发展更主要是内涵发展模式，要进行内部攻坚。所以说，当前教育改革处在一个十字路口，怎么进行内涵发展是放在我们每个教育工作者心上的重要课题。在这个转型时期，我们要对很多问题进行深入研讨，教育法制问题就是其中之一。

　　法律界人士更多的是用“教育法制”这一词，教育界人士更多的提法是“现代学校制度”。我认为这两个命题呼唤的都是法治精神和机制。所以无论是“教育法制”也好，还是“现代学校制度”也好，我们主要得把握三个层面的问题。

　　全民的教育法律意识

　　不只是教育相关工作者需要，也不只是政府需要，全社会每个人都必须要有这样一种意识。具有法制意识的人懂得社会的规范、约束，能遵循社会共同倡导的规范来确立自己对事物的看法，这样的人在看待教育问题时首先就会考虑该问题是否符合社会的价值观和法治精神。在欧美发达国家，人们所拥有的强烈的法制意识可能比他们国家的法律体系和执法机制还令人钦佩。他们对大大小小纠纷的处理往往不是通过人为的干预、调节来解决，在他们看来这种方式无济于事，而且浪费时间、精力，他们主要诉诸法律。所以，怎样使社会各界的人士建立起法律意识非常重要。教育法律意识是法律完备的重要内容。教育行业有这个优势，可以通过教育，让我们的下一代建立起未成年人保护等教育法律意识。

　　完备的教育法律体系

　　我国的教育法律体系并不完备，主要体现在两个方面。第一，数量不够。我国的教育法规数量不多，而其他国家的教育法规往往数量巨大。第二，质量不高。当然，法律目标的完备需要一个积淀的过程，即使是已经公布的法律，实施几年以后还要重新规范、修改、审定，使它的内容和表述更加完善。

　　健全的执法机制

　　光有法律的意识、体系还不行，要有完备的执法机制。这个机制就是有法可依、执法必严、违法必究。