对四川震后重建战略的九点建议

　　作者：俞 乔(清华大学公共管理学院教授)

　　5月12日下午14时28分在四川汶川发生的特大地震，给我国西部多个省份造成了生命财产的严重损失。5月21日，国务院决定，中央财政今年先安排700亿元建立灾后重建基金。灾后重建工作已经启动。

　　一、抓住战略性发展重建的历史契机

　　这次特大地震给中国西部地区的正常发展造成了很大的冲击。由于四川在全国经济总量中的比重不大，其基本生产能力也未受到太大破坏，这次灾难对国内经济的近期负面影响可能并不显著，但是从中长期来看，这一外部冲击却提供了重塑社会发展模式、推进制度建设的历史契机。改革与发展的突破口并不一定是国家经济的中心地区。改革需要在适当的时机下，由特定的人群在具有地缘政治影响的具体地区发动。七十年代末发生在安徽与四川的农村改革、八十年代初深圳特区的建设就是例子。

　　中国经济存在两个巨大的矛盾：其一，近年来GDP年均经济增长率高达10%，却依然面对内部需求疲弱和国际贸易严重失衡，社会公众消费在GDP中的比重呈现长期下降趋势,并且远低于世界平均水平。其二，经济中存在极大的流动性，巨额财富转向国外购买金融资产,而国内大量的投资机会和社会公众又难以获得资金，内部融资需求难以满足。这种经济表象反映的是政治问题。它们的根本原因是存在制度性缺陷与障碍，使得经济增长的好处向强势利益集团转移。特殊利益集团对公共政策有着重要影响，而且其利益边界日益固化，这在相当程度上阻碍了实现以人为本的全面、协调、可持续发展的根本目标。

　　这次地震凝聚了民众对公共事务的普遍关注和广泛参与, 而国家对震区的果敢拯救行动大大增强了公众对中央的信任和支持。这为重新调整利益格局、加速改革提供了重要契机和社会基础。中央应当抓住此契机, 推出若干重大改革措施，打破长期以来日益固化的利益结构和制度性阻碍，引导四川率先创造若干新的发展模式，在资源配置机制、民主政治进步、公共治理变革等方面做出重要探索。这对于实现东中西部协调发展、推动我国体制改革深入进行，有着不可估量的意义。

　　四川特大地震的灾后重建可以分为两个层面：其一是技术层面的恢复性重建，使四川的经济和生活恢复到地震前的常态。其二是战略层面的发展性重建，以开发西部地区、城乡统筹发展、建设新农村、扩大内需、提高民众的福利为中心内容，以四川的战略性重建推动中国东中西部协调发展。恢复性重建的目标相对易于达到，而发展性重建的目标则极为艰巨。中央政府应当从国家战略层面考虑四川的发展性重建。中央可考虑设立震后发展重建办公机构领导和协调这一规划的执行。

　　二、以金融深化主导发展性重建

　　恢复性重建由财政资源主导，以政府提供的公共财政开支为基础进行。它是国家通过对全国财富的转移性配置使用，具有集中决策、计划拨付与短期使用的特点，主要用于公益性质的公共产品提供。发展性重建则难以依靠政府的财政支持，更应该依靠市场的力量来推动全面建设。

　　发展性重建则应由金融深化主导，通过各种机制调动国内外的市场资金为基础进行。以金融为主导推动发展性重建的基本点在于：以经济利益的激励机制调动各类经济主体全面参与发展性重建工作。它的特点是各种不同主体分散决策，遵循市场原则、接受市场约束、采取市场性安排，主要集中于长期可持续有收益的项目，可调动的潜在资源非常巨大。

　　金融深化主导发展性重建就是要从微观上推进改变。其目标是解决我国金融体系发展严重滞后，改善资源配置的有效性、提高广大民众受益程度。它主要有四个转变：1)从为第二产业转变到为三农和城市化服务；2)从为大企业转变到为中小企业服务；3)从为生产者转变到为消费者服务；4)为富人转变到为大众服务。

　　三、以公共财政体制改革保障重建

　　四川灾后发展性重建也有可能出现一种被掩盖的倾向，这包括：1)以政府规模与支配能力代表的公权无限制扩张；2)政府内层级的委托代理问题严重化；3)垄断企业以国家利益的名义寻求短期集团回报。

　　中国的公共财政制度具有高度内部分权化特征。在公共支出上，各级政府与职能部门的相机决策权和自由裁量权很大，各级政府之间及行政部门内部权力分配与由此产生的委托代理关系复杂。在省一级，决策方和重要部门有追求预算支配权最大化的偏好，而且已形成多重决策、多头管理的预算权和拨款权的复杂关系。在市县级一级，决策权的集中化使得公共资金使用经常受到主要领导的个体偏好左右。从整体上来说，公共资金的支配缺少效率机制和透明约束，极易发生公共资金的不合理使用与严重的寻租行为。

　　在地震灾后重建过程中，对于政府直接控制或管理的数额巨大的投入资金，应该避免采取政府职能部门层层分资金、各级官员争资金与审批权、资金使用取决于地方主官偏好的旧体制。应采取更为规范的做法，例如非赢利公司对重建资金的集中管理和有效使用。重视公共资金监督机制与透明机制，并以规范、科学的方式衡量公共资金的使用效率。更重要的是，借此大规模公共资金使用的改革，改进和完善地方公共财政制度。