第十章 晚清政府的行政管理

　　总理衙门设立时间：1861年1月20日，设立总理各国事务衙门，由恭亲王奕訢，大学士桂良，户部侍郎文祥总领其事。

　　总理衙门的性质：它是一个既有买办性又有近代性的行政管理机构，说它具有买办性，是因为它基本上是适应外国资本主义侵略中国的要求而设立的，各国列强正是通过这个特殊的机构加强了对中国内政和外交的干涉和控制。后来的对中国社会很月月产生深刻影响的条约都是由总理衙门签订的，总理衙门的设立成为中国行政管理机构半殖民化的重要标志；说它具有近代性则因为它是当时清政府设立的第一个正式的负责对外事务的机关，另外，总理还兼办洋务事宜，管理近代工矿企业和近代教育文化事业，这对于近于封闭的清政府来说，无疑是一个重大改革，而总理衙门的办事机构和办事制度透露出析的色彩，也说明中国的行政管理终于迈出了艰难的近代化脚步。

　　总理衙门的机构设置及其功能：总理衙门分总署大臣和章京两级。总署大臣分为三种：1、总领大臣；2、帮办大臣；3、大臣上行走。章京分为四种：1、总办章京；2、帮办章京；3、章京；4、额外章京。总理衙门的内部机构分为三部分：1、综理性机构，包括收掌处、电报处、司务厅等部门；2、外交和洋务性机构，包括英国股、俄国股等；3、兼管性机构，包括北洋通商大臣、总税务司等；总理衙门的职权广泛，有：1、管理外交事务；2、办事洋务；3、负责边防事务；4、负责有关官吏的选任和专业人才的培养教育。

　　总理衙门在行政管理上的特点：1、简化办事机构；2、分工办事，人有专责；3、严格挑选职员，禁止捐纳；4、建立住宿值班制度；5、节约行政经费，杜绝奢靡；6、简化办事手续，加强保密；7、奖惩分明，激励勤勉。

　　总税务司的职能：掌管各海关征收税课，综理全国税务行政与关员任免事项，后来扩展到开办邮政，包揽参加国际展览会，乃至搜集中国的各种情报等。

　　同文馆设置的意义：1862是一所学习外国语言文字和科学技术的学校，设英、法、俄、德四馆，后增设东(日)文馆和算学、化学、格致(物理)、医学四馆。为各通商口岸和督署及海关培养了一批翻译人员和科技人员，但也培养了一些为外国侵略者服务的买办和洋奴。

　　清政府立宪的宗旨：1906.9.1立宪。1、皇位永固；2、外患渐轻；3、内乱可弥。

　　中央资政院的性质和职权：1910.10成立。议员分钦定和民选两种，总裁副总裁由皇帝指派的王公大臣担任，其职权是：议定国家预算；讨论有关税制和公债的发行事项；修订或废除法令；讨论咨议局和督抚有关争议的事项以及皇帝提交的其他事项。资政院不是立法机关。没有最后决定权。也无法监督政府行政，仅起到咨询协商的作用。

　　《十九条》的实质：在形式上缩小了皇帝的权力，扩大了国会的权力：1、宪法由资政院起草，皇帝颁布，修改宪法的权力属于国会，皇帝不能干预；2、皇帝权力以宪法规定者为限；3、总理大臣由国会选出，皇帝任命，当总大臣受到国会弹劾时，他只能解散国会或提出内阁辞职；4、如无国会批准，皇帝不能缔结国际条约，也不能利用军队解决国内争端。

　　“百日维新”期间的改革措施：1、在行政机构方面，加强变法的决策机构，撤去闲散重叠的衙门。2、在人事方面，改革保举人才的条件，废除八股，改试策论；3、在行政运作方面，提倡上书言事，严格办事章程。

　　新政改革的主要内容：1、改总理衙门为外交部；2、设立商部；3、设立巡警部；4、设立学部；5、设立财政处、练兵处和税务处；6、撤裁有名无实的衙门。

　　1906年官制的内容：1、调整中央各部院机构；2、各部门按照官制通则精神健全内部机构。

　　皇族内阁的性质和成立的意义：是清政府抵制革命和应付立宪派而作的垂死挣扎，对封建专制行政体制的改良，标志着中国封建君主专制权力的萎缩。

　　新疆、台湾设省的时间和意义：1884.11.17设立新疆省。1885.10设立台湾省。意义：是晚清行政管理的大事，它说明了加强边疆地区的控制和管理，已经成为清政府面临的一个十分重要的问题。

　　省以下地方行政体制改革的基本精神：精简机构，明确各级行政机构的职责，统一事权。

　　盛京改制的内容和性质：1875这次盛京改制是东北地区行政由军事统治向民政管理转换的开始。内容：1、削盛京五部为兵刑两部，使其专管旗地官庄行政，同时裁去府尹，由盛京将军兼管兵、刑两部及奉天事务，这样，盛京将军以奉天总督身份统辖旗、民文武，事权归一；2、在地方州县官员选用上，破除满汉界限，量才而用，并将办理地方案件之权归于州县，不再与城守尉等旗官会办，从而削减八旗组织对地方行政管理的管辖权限。

　　东三省行政体制改革的意义：1907在东北地区建立行省制，在奉天、吉林、黑龙江各省设巡抚一职主管各省事务。各省设行政公署，以总督为长官，巡抚为次官。东三省废除了旗、民分治的制度，完成了由军事统治向民政管理的转变，这不仅有利于东北经济的发展和满汉交往，而且统一了行政体制，为特别地方行政改革提供了经验。

　　1907年省行政体制改革的内容：1、督抚的改革；2、省辖官署改革。

　　地方督抚权力加强的原因：由于原满人地方官掌握的八旗、绿营已经衰朽，代之的是汉人的湘、淮军，他们掌握地方政权，又兼理军事，这不仅对清朝地方行政管理体制的一个重要突破，而且给晚清造成了深刻影响：1、首先，地方督抚职位由满人把持转变为汉人掌握；2、其次，行政权力下移到地方督抚；

　　军机处加强保密制度的措施：1、加强封印管理；2、严防走漏消息；3、加强文书档案的管理；

　　督办政务处和会议政务处在决策中的地位：督办政务处独立于军机处之外，地位十分重要，决策地位在军机处之上，预备立宪后，改为会议政务处，其职能进一步扩大，连一般政务规章也由其拟定。

　　太后垂帘听政的决策体制和决策程序：1861.12.2建立。程序：各省及各军营奏报应请示皇帝的，均应先呈二宫皇太后披览；然后发议政王、军机大臣详议，提出处理意见；再交二宫皇太后裁决；两宫皇太后裁决后，由军机大臣按裁决意见拟旨；谕旨拟好后再交两宫皇太后审定；最后由军机处下发。“责任内阁”的决策程序和决策形式：“责任内阁”是仿“责任内阁”并非真正的责任内阁，其地位仍然是皇帝的辅弼机构，其决策也只是秉承皇帝旨意的奉命决策。形式多采取会议形式。

　　“百日维新”期间行政执行的措施主遇到的阻力：措施：1、任用维新派人士；2、对举办新政有力者予以奖励(湖南巡抚陈宝箴)；3、对举办新政不力者加以指责；4、对掣肘新政的旧党予以打击。阻力：1、最高决策权的二元化：慈禧和光绪决策权不统一；2、改革缺乏军事力量的保证；3、顽固派的顽强抵抗；4、地方官员的敷衍塞责，如两江总督刘坤一、两广总督谭锺麟借词推诿。

　　“新政”和“预备立宪”期间的行政执行的新变化：1、中央各部实行专任之法，做到权责一致；2、加强各部尚书的行政权力；3、建立办公会议制度；4、行政执行逐步规范化、标准化。

　　“责任内阁”成立后行政执行的变化：1、统一了事权；2、改变越级奏报的惯例；3、明确各部的自行处置权。《行政裁判院官制草案》和《审计院官制草案》的颁布时间：1906.9.

　　《都察院整顿变通章程》的主要内容：1、改革都察院内部机构；2、简化监督程序；3、改革御史推荐办法。

　　资政院、咨询局行政监督权的实现方式：通过议事权、咨询权和纠核权来实现的。

　　弼德院行政监督的方式及其局限：方式：通过定期召开会议议事，民议之事由皇帝特旨咨询之事，议决后，由正副院长面奏皇帝，皇帝指示后，通报内阁及主管部门。弼德院只是起到咨询顾问的作用，而难以发挥制约行政机关的关系。

　　清末职官分级及任用方式：分级：分特简、请简、奏补、委任四种官级：钦命官、内阁部院大臣、京卿以上各官为特简官，遇有缺出，直接由皇帝简任；各部院属三、四品官员为请简官，遇有缺出，由该院部院长官拟保3人，与总理大臣商量后，请皇帝简任；各部院五至七品官为奏补官，由部院大臣查明才智相当者，奏补皇帝补授；八九品人员为委任官，由主管人员量才而用。只须报内阁备案。

　　废科举兴学堂的意义：1、不仅是中国教育史上的一件大事，更是近代史人事行政管理方面的一次最重要的变革；2、新式学堂的兴起和大量选派留学生，培养了一批新式知识分子，促进了政府行政官员的知识结构的改善。

　　清末官员任用制度改革的具体措施：1、停止捐纳；2、裁汰幕僚书吏；3、职官分级。

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