解决代课教师问题需冲破权力制约和身份限制

http://www.sina.com.cn 2008年01月13日 18:30   南方周末

  作者:南方周末记者 沈亮、张悦 发自北京、甘肃、陕西

  各地近年来都为解决代课教师问题采取了相关的措施,重庆的做法最值得借鉴。

  对这些清退的代课教师,教育部门尚未为他们建立起相应的社会保障政策。没有中央财政的支持,县级财政往往难以支付清退代课教师的相关费用。

  2006年,教育部新闻发言人王旭明宣布,教育部将在短期内“清退”代课教师。

  按照甘肃省宕昌县教育局副局长王翔的保守估计,一位代课老师要教20名学生;按照教育部的官方数字,全国一共有44.8万代课教师——同样是保守估计。这意味着,代课老师的清退政策将与至少900万中小学生的教育问题息息相关。

  “代课老师是清退不掉的。代课教师的离去,并不等于公办教师的补入。如果硬性清退,我们县三分之一的教育就垮了。”王翔认为。

  在甘肃,因为陇南地区和庆阳地区代课教师的人数太多,当地教育局给与了特殊政策,减弱了清退的力度。而甘肃的天水地区,“代课教师已被基本清退。”王翔说。

  实际上,教育部除了表明这一态度外,并没有出台其他具体政策,也没有给出清退的时间表。“各个地方只能按照自己对这一‘原则’的理解来处理。”中央教育科学研究所研究员储朝晖说。

  对这些清退的代课教师,教育部门尚未为他们建立起相应的社会保障政策。如何打破权力制约和身份限制,让社会公正的阳光洒到他们身上?

  代课教师各地都有

  代课教师现象的存在并非西部地区所独有。中央教育科学研究所研究员储朝晖调研发现,代课教师在广东与广西两省份的数量最多,均在5万以上。仅深圳市的代课老师数量就达到一万多人。一部分没有深圳户口的优秀教师,甚至特级教师从内地省份流向深圳,他们每月所得工资仅是深圳市正式教师的一半,但依然高于大多数内地省份。他们已经成为维持、提高深圳教育质量的重要力量。

  在浙江,许多教师从中部地区流入,在浙江边代课边等待转正的机会,一些人期待由正式教师考入公务员系统。“我认识的一些浙江基层的处级官员,过去就是由中部地区来此的代课教师。”储朝晖说。

  即便是一个省,产生代课教师现象的原因也不同。安徽的北部是平原地区,学校规模较大,教师编制与其南部山区相比较为宽裕。但因为北部部分地区经济贫困,即便有空余编制,也难以负担更多的教师。

  在东北三省地区,因为长期以来工业基础较好,前20年对教育的投入较多,因此代课教师的问题并不突出。

  而代课教师问题最为严重的,还是西部的贫困地区。传统意义上的代课老师是指那些毕业于比较规范的师范院校,因为在任课当地没有正式编制,暂为代课的老师。“而西部的代课教师已经远非此类含义。”储朝晖说。

  据西北师范大学教授王嘉毅的研究数据,甘肃省代课教师数量达到4.2万人。在甘肃省会宁县汉家岔乡中学校长刘仁看来,农村学校的教学骨干几乎全被抽调进县城中小学,好教师在农村大面积流失,代课教师便成为维持西部教育延续性的重要力量。

  代课教师如何清退

  如何解决代课教师问题,在北京理工大学教育科学研究所所长杨东平看来,重庆的做法最值得借鉴。

  重庆市采取公开招考的方式。今年8月,全市1万余名代课教师中有8000名通过考试转为公办教师,为此,政府每年将增加2亿元的教育支出。在这次代课招考中,代课老师按照教龄和工作成绩,给予5分、10分和15分不等的加分。不合格的教师被解聘时,按照国家政策和劳动法的有关规定给予一次性补偿。“重庆有其特殊性,一是代课教师的基数不大,二是重庆市的财力状况允许其实施这样的举措。”杨东平说。

  而在代课教师数量达到3万的云南省,对代课教师的去留问题采取了按不同年龄分别对待的方式。年龄在50岁以上的代课教师,由当地教育局想办法安置。年龄在二十多岁的基本全部清退,因为考虑到他们还有另谋生计的可能。而中间30到50岁的人,鼓励他们通过培训和考试转为公办教师。

  对于最为贫困的农村地区,教育部从2006年开始推行“特岗教师”方案,以期填补农村的教师缺口。此项政策主要针对尚未普及九年义务教育的最后5%人口覆盖地区,“特岗教师”聘期内工资由中央财政支出,教师的平均年薪可达到1.5万元。

  “大多数特岗教师比较安心目前的工作,希望能够留下来长期执教。”杨东平分析说。

  在甘肃省宕昌县去年补充的309名教师中,有132名为特岗教师。“特岗教师被一轮轮地下放到乡里、村里,是希望能在不打断农村教学的情况下,逐步地取代代课教师。”王翔说。

  农村的生源也在减少。计划生育政策使得新生人口下降的同时,更多的进城务工人员愿意把孩子带在身边,一起流向城市。甘肃省景泰县最大的一个乡2006年时的上学适龄儿童不到5个。

  内蒙古的一位校长发问:“2002年,我们这里没有增加一名新生,两个教一年级的老师没有课代了。随着学生越来越少,老师越来越多,多余的老师该走向何处啊?”“无论施行的是何种政策,代课教师退出舞台将是趋势,虽然过程会非常漫长。”王翔说。

  国家补偿何时到位?

  “代课老师的保障问题,没有任何政策可以依据。”储朝晖说,“这不是教育部门能独力解决的,应由国家的民政部门和财政部门合力完成。”

  当前,各地基层政府在“自由裁量”的时候差别甚大。一些地方“一刀切”,对于辖区内代课教师全部清退,不仅没有把其中的优秀者转为公办教师,在清退过程中更忽视了对他们的利益保障。本报记者采访的几个地方,都没有一个公开的转正名额。

  在代课教师清退的过程中,中央政府、各级地方部门之间的责任分担都应该有清楚的界定。这些问题亟待解决。

  没有中央财政的支持,县级财政往往难以支付清退代课教师的相关费用。例如甘肃省庆阳市采取了有偿清退,对2000年以前聘用的代课教师每人每年补偿300元,对2001年1月1日以后聘用的每人每年补偿100元。标准并不高,甘肃省政府也专项补贴了五百万元,但是庆阳市财政仍然有一千多万元的专项资金缺口。

  而更多的地方则不给任何补偿。

  冲破权力和身份限制

  “大部分的地方教育部门还在等中央的具体政策。”王翔说。“代课教师群体的流动性非常大,教育部门还没有对其动态的监控。”储朝晖说,“县聘、乡聘、校聘,短期的还是长期的,认定代课教师身份很麻烦,44.8万是某一时间节点的代课教师数量,但若将代课老师统一考虑,44.8万背后是一个相当庞大的数字。”

  “产生这么多的代课教师,根本原因不是西部地区交通不便或信息闭塞,而是现行的教师管理制度和实际情况不能吻合。”储朝晖说,“中国公办教师的设置方式,是按照中央到地方层层授权,各地很难因地制宜进行调整。今天要是给谁正式的教师身份,意味着要把他的终身包下来,贫困地区的财政会很吃力。”

  而若跳出教育系统来看,优秀的代课教师无法进入正式教师编制,也牵涉到地方的行政问题。“教师编制不足的原因之一,是被行政人员占用。”杨东平说。“在安徽北部某县,有一次清理行政人员编制,一次性将五百多行政人员转为教师,中间只经过两三个月的培训。”储朝晖说,“一些地方对教师编制卡得很紧,是因为教师编制已经成为地方政府权力的组成部分。”

  有些地方的代课教师问题,就是由当地政府造成的。杨东平说:“这些地方在编造公办教师名单的同时,雇佣大量代课教师,他们只拿正式教师三分之一甚至更少的工资,剩余的钱全在政府的暗箱操作之中。”

  为了冲破权力控制编制的阻力,储朝晖提出定岗招人的模式。“新政策应当把教育经费计划在所需求的岗位上,而非人头上,按各地不同的岗位需求来灵活安排教师人数。国家人事体制的改革思路都在向这个方向转变。”“教育部门要将把代课教师的问题放入整个教师管理体制里进行调节。政策的重点在如何解决不同地区的差异性,而非不同种类教师的身份。”储朝晖说。

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