政策解读：户籍制度改革

　　“户籍立法”牵动改革“神经”

　　据最新消息，公安部日前正在加快《户籍法》的立法工作。公安部新闻发言人武和平在今年6月19日的新闻发布会上透露：“现在公安机关正在按照国务院的要求，修改户籍改革文件，正在报国务院审批。同时，在国务院的指导下，公安机关也在抓紧‘户口法’的立法调研。”

　　自2003年十届全国人大一次会议上有代表建议制定《户籍法》以来，关于户籍立法的殷殷民意和户籍制度改革的讨论争鸣，水涨船高。从人大代表建议到立法进入调研，这条透明而清晰的脉络，让人们对有关部门革故鼎新、推进改革的勇气和决心充满敬意。就目前而言，虽然政界、学界对于立法改革的速度问题存在不同看法，但户籍立法与制度改革的必要性和可行性早有共识。

　　有学者认为，户籍立法不仅是对近年来户籍改革成果的固定化，也有利于今后改革的深化。另一方面，现代文明社会赋予公民迁徙自由和权利平等，而现行户籍制度的种种弊端已渐成障碍，立法改革势在必行。制定《户籍法》，不仅要将近年来户籍制度改革的成果固定下来，更重要的是应当确立户籍制度的终极目标，那就是最大限度地保护公民的迁徙自由权。

　　户籍改革专家王太元对户籍立法予以高度认可，但《户籍法》不应当、也不可能解决人口、住户甚至民事法律方面的所有问题，而只能规范户籍制度本身的基本问题，如户籍管理的管理范围、性质特点、任务作用、基本原则等；户籍业务的科学划分、任务目的、主要内容、基本要求、监督方式、违法处罚等；各项户籍事务的申报、受理、监督、评测、奖惩的具体程序等。对此他认为，应该尽快在人口的迁移调控、流动管理等方面立法，尝试将户籍立法与迁移立法相分离，各司其职。在没有立法行动填补新中国法制的这一空白之前，《户籍法》很难拒绝承担人口调控这一重任。

　　多元利益格局成改革瓶颈

　　中国自1958年启动城乡二元户籍制度以后，一直延续到今天。而之所以户籍改革举步维艰，主要是因为户籍制度背后附加着太多的利益链条，多元利益格局成为户籍改革的最大制约瓶颈。总结起来，户籍制度主要与以下利益相捆绑：

　　一是就业。招工必先查户口；不同的工作岗位，有不同的要求。那些环境较好、技术性较强、待遇较高的工种，往往必须从持有本市镇正式户口者中选择。

　　户籍制度是产生二元劳动力市场的制度基石。户籍制度产生于计划经济体制，但到目前为止，其识别城乡身份的功能仍然存在，并且成为其他政策和制度安排的主要依据。在城乡之间发展差距仍然很大的情况下，由于城市地方政府可以根据现行的户籍制度明确划分城乡和区域，也就为它提供了保护本地人的基本凭证。从而，以户籍制度为基础，衍生出劳动力市场政策和公共服务方面的城乡分割体制。这种城乡“二元制”很不利于在全国形成统一的劳动力市场，抑制了市场经济下人才的自由流动，从而严重影响人力资源的合理优化配置，阻碍了城市的发展和农业的现代化，最终阻碍社会经济一体化和国家的有机整合，成为社会发展的一大障碍。

　　二是社会保险。社会救助体系在目前中国仍是地区性的，最低生活保障仅仅限于本地户口的当地人享有。

　　三是教育。在我国，法律上人人都有受教育的权利。但事实上，由于客观条件的限制，不可能人人都受到良好的教育。造成受教育机会不均等的因素是多方面的，其中，户口因素是极为重要的一个。城市和乡村，重点学校和非重点学校，大城市和小城市，东部地区和西部地区，教育受到重视的程度不同，投资不同，办学条件和教师质量不同，因而教育发展水平相差悬殊。现实中的种种巨大差别，决定了农民子弟上学难，上好学校难，贫困者甚至上不起学。另外，各地区的高考录取分数线也不同。北京市由于教育发达，持有本市户口的考生总分即使比许多省区低，也有希望录取。另据报道，北京市朝阳区今年甚至再度出台了限制外地生源进京的新规定，这项规定的出台者甚至还认为，现在的大学生已经不是人才了，其潜台词就是，外地的大学生不是人才，而只有本地的大学生才是人才。这无疑是户口政策在教育方面的又一个新的阴影。

　　四是住房。我国城市实行了住房公积金制度、经济适用房制度、廉租房制度为主要内容的城镇住房保障制度。其中经济适用房政策在全国大面积铺开，从1998年到2003年，经济适用住房竣工面积已经达到4.77亿平方米。虽然理论上经济适用住房的租售价格以保本微利为原则，并实行申请、审核和公示制度，强调公开透明，严格监督管理。但在实际操作中，无论是经济适用房还是廉租房，其适用对象都是具有本地户籍的低收入人口。具体到北京，无北京户口的外地人均不能购买经济适用房。外地人为北京的经济社会发展作出了巨大贡献，包括与本地人一样纳税，但他们在北京安家购房时却受到户口问题的困扰。

　　统一城乡户口并非改革终点

　　目前，无论是在公安部的户籍改革方案中，还是在各地区所进行的改革实践中，“统一城乡户口”都成了“户改”的一个基本方向和趋势。但是，现有的情况表明，各地所推行的户改政策，阻力巨大，往往是推行不到一半就搁浅了。这里面究竟有什么原因？“统一城乡户口”究竟是不是改革的方向和目标？

　　对此，国家行政学院汪玉凯教授认为，“统一城乡户口”肯定是一个大的方向和目标，这个大的路线是没有错的。但是，“统一城乡户口”并不是“户改”的终点。关键是要实现城乡居民在社会福利及各种社会权利上的统一。这才是户籍改革的重点和难点问题。

　　尽管目前全国12个省市区相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，建立了城乡统一的户口登记制度，也就是说，这12个省市的农村居民都取得了可以自由地进城打工、居住和生活的权利，但是，人口能自由地流动并不等于能自由地迁徙。对此，学者顾则徐认为，改革开放后，人口流动成为事实上的自由，这种自由是以迁徙的不自由为前提的，因此缺少法定的支持，是不自由的自由。在这种不自由的自由状态里，人们的人身依然被户口制度所束缚，因而形成了庞大的所谓流动人口。这种流动人口比较流动所在地固定居住的常住人口，总体上是一个人身低等的社会阶层。他进一步认为，只有让这些自由流动的人口进一步获得迁徙自由、并且赋予其公平的人身权利和社会福利，才算得上是真正解决了户籍问题。

　　让户籍回归户籍，推进配套改革

　　让户籍回归户籍，给户籍松绑，是户籍改革走出困境的根本出路。

　　长期以来，社保、就业、教育、人事以及其他制度都运用户籍登记中所收集的信息，实施城乡有差别的管理。这在计划经济时期，应当说是必要的，在市场经济发展的今天，就显得多余甚至不对了。事实上我们让户籍制度先变革，就是要让躲在户口本后面的这些管理制度，从计划经济状态走向市场经济状态，就是要让他们根据社会发展的需要和公众的迫切愿望，进行改革。

　　具体的户籍改革方向：剥离计划经济强加给户籍制度的各种职能，尤其是区分城乡人口、实施不同待遇的职能。要剥夺这些附加利益，第一个条件就是要不再区分城乡人口、农业人口和非农业人口，同时要求其他各部门进行配套改革。这种改革的先后顺序、轻重缓急，应当以进入城市的农民实际需要出发。例如，首先需要保障的是自由流出流入、滞留、居住的权利，也就是说，至少要让农民可以根据自己意愿选择去务工经商的地方，而不能动则清理遣返，这一点在2003年6月“收容遣送”被取消以后，基本实现了。其次，是保障进入城市务工经商的外来人口的劳动及其相关权益，比如，不受歧视就业的权利，同工同酬的权利，得到同样劳动保护的权利，再就业的权利等等。再次，是与就业高度相关的教育权利，农民工子女应该享有公平的受教育权利。所以国家应首先要求各个城市给农民工子女免费入学的权利。其他的就是相关的各种政治经济文化权利，比如，司法方面的赔偿、补偿，目前也不公平，一个城市人口工伤或者殉职可能得到的补偿、赔偿比农村人口要多得多。

　　推进户籍制度的配套改革，主要与政府机构、各部委的协调配合有关。这样，通过渐进的配套式改革，户籍改革才能走出困境，取得显著成效。

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