教育部教育发展研究中心主任 张力

北京市社科院 副研究员 姚兵

北京大学教育学院院长、教授 文东茅

北京教育科学研究院教育发展研究中心主任、研究员 桑锦龙

中国教育科学研究院研究员 储朝晖

　　近日，北京市教委就如何做好来京务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作，召开专题座谈会，邀请知名专家学者征求意见。教育部教育发展研究中心主任张力、北京大学[微博]教育学院院长文东茅、中国教育科学研究院研究员储朝晖、北京市社会科学院副研究员姚兵、北京教育科学研究院教育发展研究中心主任桑锦龙等专家参加座谈并踊跃发言，积极建言献策。 

　　据悉，今年以来，北京市教委已邀请社会各界召开系列座谈会，就制定来京务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作的实施方案广泛征求意见。

　　本报记者张灵整理

　　本报漫画谢瑶

　　党的十八大报告把教育摆在改善民生、加强社会建设的首位，围绕“努力办好人民满意的教育”作出新的部署。关于“大力促进教育公平”，报告强调“合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。”同时要求“鼓励引导社会力量兴办教育。”充分反映了促进教育机会公平、公共教育资源配置公平、教育制度规则公平的总体思路，集中体现了我们党所坚持的以人为本、执政为民重要理念。

　　十八大报告关注教育农民工子女教育出新

　　面对全面建成小康社会目标和广大人民群众需求，党的十八大报告提出“积极推动农民工子女平等接受教育”的新要求，这是报告中惟一专门涉及农民工的重要表述，与党的十七大报告内容相对照，至少显示出以下三层意义。 

　　一是从我国地区发展不平衡的基本国情出发，在流动人口总量庞大、进城务工人员分类复杂的条件下，将促进公平重点优先锁定在农民工这一身份认定相对清晰的群体，并将与“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”的进程紧密相连； 

　　二是基于全面普及九年义务教育的新形势，在免费义务教育惠及城乡所有学龄人口的基础上，将农民工子女平等接受教育拓展为学前教育、高中阶段教育、高等教育、继续教育等非义务教育领域，而接受非义务教育则需个人成本分担，其中家庭经济困难的农民工子女将可进入国家资助体系； 

　　三是考虑不同地区财政能力和公共教育资源的差异，将“保障”平等接受义务教育改为“积极推动”平等接受教育，所显示的政策着力点既是全局性的，也是因地制宜的，而且“积极推动”也不应限于农民工输入地的政府和公共教育资源，输出地政府和公共教育资源也须负起相应责任。 

　　因此，当前和今后相当一段时期，国家将重点保障残疾儿童少年、家庭经济困难学生、农民工子女的受教育权利，在义务教育阶段努力不让一个孩子因家庭经济困难、入学或学习困难而失学，在其他教育阶段为每个学生开辟适合成长成才的多样化路径，让每个孩子都能成为有用之才。 

　　其中，包括农民工在内的进城务工人员及其他非本地户籍就业人员随迁子女在输入地接受义务教育后，能否在当地参加中考[微博]和高考[微博]，一直为社会关注。对此，国家中长期教育改革和发展规划纲要提出了原则导向，国务院办公厅2012年转发了教育部、发展改革委、公安部、人力资源和社会保障部关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见。在落实过程中，按照党的十八大报告新要求，建议进一步加强国家和地方政策相互配套，建立健全政府主导下调动社会参与积极性的有效机制，特别是对农民工随迁子女数量多的输入地城市，统筹规划城市功能定位、产业结构布局和资源承载能力，将政策重点优先向农民工随迁子女倾斜。同时，输出地政府和社会各界还要更加关爱和帮助农民工留守子女就学。

　　随着教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》公布，备受社会关注的北京异地高考方案呼之欲出。如何设计随迁子女在京升学考试的具体条件和办法，已经引起相关各方的热烈讨论。笔者认为，保障非京籍随迁子女的受教育权利，公平配置教育资源，是方案应当坚持的原则和方向。不过，北京城市资源环境的承载能力，客观上成为制约异地高考问题解决的一大瓶颈。

　　解决异地高考问题城市承载力成瓶颈

　　根据2011年末的统计，在京居住半年以上的流动人口为742.2万人，全市常住人口总量高达2018.6万人。庞大的人口规模与城市资源环境、公共服务有限的供给和保障能力之间的紧张关系已经非常突出。 

　　水资源短缺。北京随着城市的发展和人口规模的扩大，人均水资源占有量逐年降低，从2001年的139.7立方米下降到2010年的124.3立方米，大大低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线，成为我国最缺水的大城市之一。为满足人口快速增长带来的用水量的刚性增加，近年来北京一直靠超量开采地下水、连续开采应急水源等措施勉强维持低水平的用水平衡。如果人口规模持续增加，北京的水资源供给将难以为继，甚至引发水资源危机。 

　　土地资源紧张。根据2008年的统计，北京市人均土地资源占用量为968.17平方米，仅为全国平均水平的1/6。目前，首都功能核心区人口密度高达2.2万人/平方公里。根据《北京城市总体规划(2004－2020)》，理论上平原地区仅剩余338平方公里建设用地空间。如果人口继续快速增长，北京将面临土地资源开发利用耗尽、人口过度拥挤等严重问题。 

　　环境污染严重。2010年，全市污水排放总量已达141651万立方米，地表水和地下水水质呈恶化趋势，密云库区水体已处于中度营养化水平。随着人口规模的膨胀，北京市固体废物以年均3%的速度增加，从2004年到2010年，生活垃圾产生量从495.5万吨增长到634.9万吨。如果人口规模得不到有效控制，环境污染问题势必更为严重。 

　　交通问题突出。北京市机动车保有量已经突破500万，巨大的交通需求已经使北京交通拥堵成为严重问题。公共交通长期超负荷运转，地铁客运量已从2005年的6.8亿人次/年增加到2011年的21.9亿人次/年，9条线路的高峰小时满载率超过100%。如果人口继续增加，将会使交通更加拥挤，同时增大安全隐患。 

　　以中国家长[微博]对子女教育的重视程度，如果异地高考方案对社会释放过高预期，为分享优质教育资源而举家迁移来京的情况不是没有可能出现。如果异地高考方案出台后，引发“教育福利拉动型”人口增长，北京城市资源环境的承载压力将进一步加大，所有人的生活都会受到影响；不管是京籍还是非京籍，所有孩子受教育权利的实现都会打折扣，那将是一个没有“胜利者”的最差结局。 

　　因此，解决异地高考问题不是简单的教育资源再分配，而是关系到城市经济社会的可持续发展。如何在公平配置教育资源与城市承载能力之间寻找最佳平衡点，这既考验党委政府的智慧，也考验社会公众的理性。

　　随迁子女高考政策实质上是一个教育资源和机会的公平分配问题。关于公平，人们对以下两条原则具有高度的共识：基本权利均等分配，非基本权利按规则分配；在非基本权利的分配上，同等的人同等对待，不同的人不同对待。

　　随迁子女高考应“以差异求公平”

　　在现代社会，生存权、生育权、选举权、迁徙权、宗教信仰、言论自由、免除奴役、受法律保护、享受基本公共服务等通常都被认为是“基本权利”，其分配遵循人人平等的原则，不追求经济效益和比较利益，也不允许市场交易。享受义务教育也属于“基本权利”，而接受高中教育和高等教育则属于“非基本权利”，其入学机会主要是按照中考和高考成绩录取。在此过程中，要遵循“同等的人同等对待”的原则，否则就是“不公平”；另一方面，也应该通过诸如对特殊群体的优惠、加分等政策，在一定程度上体现“不同的人不同对待”的原则，以期通过“积极差别对待”更好地促进公平。 

　　依此逻辑，在随迁子女高考政策制定中就必须回答以下几个问题：随迁子女与户籍生是否属于“同等的人”？如何才能成为“同等的人”？对不同的人如何区别对待？ 

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