从1993年8月国务院正式签发《国家公务员暂行条例》开始，中国在推进公务员制度的十年里，一路风雨，鲜花伴随着荆棘，掌声夹杂着批评

　　现状

　　若干年前游历欧洲美国，考察西方国家公务员制度的官员和学者们，一定不愿意看到

这样的情景：现在的中国公务员“新闻”不断，一些做法和现象正承受着种种舆论压力。

　　8月14日，中国公务员制度建立十周年纪念日。然而，打开电脑，在新闻网站上输入“公务员”三个字，查到的不仅有人事部召开十周年纪念大会的新闻，还有日前正争论甚烈的公务员“带薪下海”问题的最新文章。

　　问题还不仅仅在“带薪下海”上。

　　事实上，从1993年8月国务院正式签发《国家公务员暂行条例》开始，中国在推进公务员制度的十年里，就是一路风雨，鲜花伴随着荆棘，掌声与批评同在。

　　“公平，公正，效率，透明，为大众提供标准化服务和道德典型标本。”100多年前，西方创建公务员制度时，这一条成为黄金准则。而现在，我们正在把这样的标准当作一个尚需极大努力才能达到的目标。

　　十年来，政府及其工作人员在行政民主化、法制化、科学化方面作了不少努力，其中也出现了不少优秀公务员及依法行政的典型案例；但他们还是常常被公众将其与官僚、散漫、效率低下等字眼联系在一起。

　　甚至有激进的学者断言，中国公务员制度在很大程度上与老的干部人事制度没有本质性的区别只是名称上的不同而已。

　　“我不同意这种看法。”人事部公务员管理司司长刘嘉林，把中国的公务员制度冠上了“中国特色”四个字：“和老的干部人事制度相比，最大的区别，就是在制度中引入了市场竞争的机制。”

　　无疑，建立公务员制度以来，从公务员队伍的进口、中间环节再到出口，有一系列规章制度予以约束，谁也无法否定它们产生的积极效应。

　　一些温和派的专家趋向认为，对依靠国家税收生存和运转的公务员系统来说，要求严苛一些无可厚非。但也要看到，中国建立这样一套制度，已经前进了一大步，同时也需要有一个发展过程，很多问题，还需要大环境配套。

　　“其实，这十年，主要是建立完善这样一个制度，很多东西，还需要具体落实和执行。这个意义上看，我们才刚刚起步。”刘嘉林说。

　　“起点平等”

　　对于许多人来说，公务员是一种不错的就业选择，这从屡次招考中人们争先恐后的状况可见一斑。

　　福州市工商局招两名科员，要求本科以上学历，结果153人报名；厦门市贸易发展局计财处需要一名会计，108个持学士及以上学位的人参加竞争。更有甚者，该省女子监狱一名工作人员的考录比例竟达到405∶1。

　　“我的同学都挺羡慕我，公务员工资虽然不是很高，但是压力小，工作轻松、稳定。”陈萌芝，北京理工大学毕业生，三年前参加公务员考试，击败了12名对手，进了老家的国税局当一名公务员。她说，像她这样的工作，比较得到社会认可，“找对象都容易一些”。

　　中国历来的仕官文化，让进入国家行政机关具有了两层含义：一是工作有保障，当了公务员，只要不作奸犯科和得罪领导，“它就像是一个终身不烂的金饭碗”；另一方面就是社会地位高，进入机关就意味着有机会走上仕途。

　　因而，行政机关的大门前总是门庭若市。

　　中国人民大学公务员研究所原所长李如海教授，几乎花了一辈子时间来研究公务员制度。他告诉记者，在过去，行政机关基本上没有甄别选拔机制，1980年代初，机关干部一度惊人膨胀到3500万人。“如果不是推行公务员制度，实行凡进必考的‘进口’管理，不知道现在泛滥成什么样子了。”

　　公务员考录制度，不仅控制了行政机关不可遏制的膨胀欲望，更重要的是，公平、平等原则，渐渐在政府权力机构有所体现。

　　从1994年开始，新毕业的大学生在择业时又多了一个门路：到机关工作。只要是国家统招范围内的大专以上毕业生，不论家庭出身和社会资源，就有资格通过考试去竞争公务员的工作。

　　他们被要求在三个小时里答完类似脑筋急转弯的综合能力测试题，写几篇公文和背一些法条。这种简单而平等的竞争方式，在形式上终结了以权力论贵贱的历史。

　　赵倩有幸成为公务员制度的受益人。她只是四川一所二流大学法律系的毕业生，分配很困难，而父母又远在外地，是无权无势的小职员，根本不可能在就业上给她任何帮助。

　　“我大三就入党了，英语过了六级，毕业时获得优秀学生称号。我相信，只要给我公平的机会参加竞争，我就不会输给别人。”

　　于是，赵倩参加了当年四川省级机关的公开招考，以笔试面试均第一的成绩，考入四川省司法厅下属局。

　　“当我穿上警服时，真是百感交集。”她说，在以前，没有良好的家庭背景，想要到机关工作，是“想都不敢想的事”。

　　迟来的公平，还带到了屡受歧视的农民中间。

　　“这次，我们拥有了和城里人平等的机会。”23岁的党华家在济南乡下，高考落榜后自学电大课程，后一直在城里打工。2002年，允许具有大专以上文化的农村户口青年报考乡镇国家机关的规定，让她有了机会跳出“农门”。

　　早在她之前的1995年，吉林省青年农民祝占兴等13人就通过考试，成为农民当公务员的先例。开放的风气蔓延至全国，山东、河南等不少省份，都打破城乡二元制地域限制，给符合条件的农民青年以平等的考录机会。

　　人事部最近的数据显示，已经有5000多名农民通过考试改变了自己的命运。

　　然而，有权力运作的地方，就难免会有腐败问题存在。

　　南方一个省的考生于升文抱怨说，“进口”当中有不公平的情况依然存在，“譬如面试，往往是好几天后才发布面试成绩，这其间就可能有了猫腻。”他参加一省级机关考试，笔试成绩第一，比第三名高出近20分，但面试之后，第三名比他多了20分，刚好超过他。而他是校学生会副主席，还在辩论赛上获过奖。

　　参加过《国家公务员暂行条例》第17稿修改的北京大学石志夫教授，经常到基层调研，多次听到这方面反映：“作弊手法五花八门：试卷不密封，在试卷上做记号，贿赂面试考官等等。尤其是边远地区，很难监管。”

　　对于这样的痼疾，刘嘉林司长不避讳地承认这种现象的存在，他开出的药方，是加强监察力度，同时出台规范面试的规章制度，在一些具体操作方式上健全面试考官制度，以避免出现权力寻租现象。

　　竞争上岗

　　“叶壮同志，男，汉族，45岁，中共党员，大学文化，现任四川省委企业工委副书记，拟提名为内江市政府市长人选。干部群众如有需要反映情况的，请于7日内以真实姓名向省委组织部干部监督处(电话：028-86600012)电话、书面反映或面谈。”

　　这是四川省委组织部8月9日通过互联网发布的一条公示。前不久，原内江市市长被“双规”，经考察提名，候选人叶壮向社会公示。

　　如果在十年前，这样的告示无疑是一件新鲜事物。而在今天，人们早已见惯不惊，把它当做政治生活很平常的一部分。

　　“传统的人事任免，少数人决定，弊端很多。现在有了一些变化，这个权利交给你自己，看你是否具备胜任上一级领导职务的素质，具备了，通过考试、考核就可能上去。”刘嘉林说，竞争上岗是从1997年抓起的新事物，已经在实践中展示了蓬勃的生命力，“它就像春天的种子播下去以后，逐渐生根开花结果，这对推进民主政治进程，加速公务员制度的发展，起了非常重要的作用。”

　　据统计，从1999年至2002年底，全国地方各级政府机关共有35.3万个职位实行了竞争上岗，其中2002年竞争上岗人数占到了同年晋升人数的59.8%。

　　当然，更让人们感觉欣喜的是，竞争上岗的范围在逐步扩大，从早期的副科级到副处级，后来发展到一些地方的正职也开始面向社会公选，厅长、市长公开选拔考试的新闻时有出现。观察家们相信，这将成为未来固定的制度安排，它的发展趋势，还将朝着更高职别发展。

　　考核和出口

　　“现在领导不那么好当了。”中央国家机关一些中上层级的部门领导曾对北京大学石志夫教授发出这样的感叹。

　　“这个难，就在于监督力度将大大加强。”石志夫说。

　　昆明市人事局局长董利华说，作为领导，他现在每年都要公开述职，机关全体职工现场打分投票，并当场公布结果。

　　“说实话，不是没有压力的。”董利华说，他去年的考核成绩是97.1分，属优秀，然而有些部门领导现场公布的成绩不及格或刚刚及格，就在这样的监督中“下马”。

　　中组部于1995年开始实行的《干部选拔任用条例》，把中国的官员们拉上了“战车”，让不少官员感受到了压力。然而，制度虽然制定了，但执行情况如何，还取决于当地。

　　河南一个姓秦的科长就抱怨说，“组织部门年终来人考核，把领导名字列出来，让大家当面提意见，你说，这怎么提？后来让大家填意见表，给领导评等级，填完了就把票收走，并不公布，至于是好是坏，一概不知。”

　　李如海教授花了大半年时间在北京市进行调研，发现公务员考核走形式的情况不在少数。“公务员考核按规定，分优秀、称职、不称职三个等级，其中有10%-15%的比例可评为优秀，但领导为考虑平衡，一般每个处室都分配优秀名额。同时，除了优秀，剩下的85%，大家碍于面子，基本上都是称职，很少有人不称职。”

　　这种状况下，虽然规定了领导干部能上能下，公务员能进能出，但实施起来却异常艰难。全国近500万公务员，从1996年到2002年年间，总共辞退17857人，每年不到3000人，占总数的比例不足0.06%。

　　“出口”太窄，公务员队伍事实上的终身制，成了舆论批评的口实。政府在这方面也大伤脑筋，想了诸多办法解决“出口”问题，譬如在考核中采取定量定性相结合的办法，革除以往那种单一的定性的做法。

　　然而，对事无巨细的公务员工作来说，定量考核很难予以细化。

　　“我每天发多少传真，印多少文件，打多少电话，这些都视情况而定，怎么来衡量它是少还是多？”北京市政府一位办公室工作人员说。

　　连刘嘉林也承认，现在正在推行的定量考核，“表格过于复杂”，还需要进一步完善。

　　“事实上，辞退或处理公务员难度大，很大程度上是因为保障制度不健全。”刘司长把“出口窄”归结于社会保障制度跟不上，公务员的失业保险、医疗保险和养老保险都没有得到完全解决。

　　立法与监督

　　“水变油是可能的”，这样的伪命题，在北京548位公务员中，居然17.4%的人给予肯定回答。

　　1999年至2000年，北京市科委、北京市人事局对市属机构中的548名公务员进行“科学素养调查”，平均分为60.8分，刚好及格。同一个调查中，还有39.3%的公务员不知道DNA出自生物领域，36.8%公务员不上网。

　　近三年来尽管新录用了70万公务员，学历也从1993年的大专以上32%的比例，提高到69%，但是公务员队伍素质和知识结构仍然堪忧。

　　刘嘉林就说，像懂外语、计算机、世贸知识等政府急需的人才，在整个队伍中还是凤毛麟角。

　　李如海教授说，近年来公务员队伍学历水平提高，一部分属于“虚高”，乡镇级公务员属于“五大生”进入的比较多。在一些地方，不少人甚至不经过考试，人事部进行过统计，近三年来，全国新增70万公务员，真正经过考试录用的比例只有62.7%，县乡一级的考试录用比例甚至只占到38%，像陕西就出过“舞女当法官”的新闻，那些素质低劣的人进入公务员队伍，严重影响了党和政府的形象。

　　“凡推行公务员制度、实施人员过渡后，按规定应该考试而未考试或考试不合格进入党政机关的人员，要坚决予以清退。”人事部部长张柏林7月17日在党政机关考试录用与公务员培训工作会议上，对那些利用职权进入公务员队伍的人，发出了最后“通牒”。

　　尽管清查难度很大，但人事部下了决心要“动大手术”，先由各省在年底前自查自纠，然后人事部会同中组部到各地进行大检查，为公务员考录制度在日后实施扫清障碍。

　　“这反映了一个问题：权力的制约和监督力度还不够。目前的当务之急，是通过立法来解决。”国家行政学院教授杜钢建认为，《国家公务员暂行条例》实行十年，早就应该以法律的形式来规范存在的方方面面问题。

　　他告诉记者，早在两年前，国家就启动了《公务员法》的制定工作，但由于在公务员范围等方面存在分歧，目前还在讨论中。

　　刘嘉林透露说，《公务员法》目前已到了第10稿，预计年底会进入立法程序，“公务员制度建设风风雨雨十年来的成果，全部将在法律中融会贯通，得以体现。未来的公务员队伍建设，就将在此法制轨道上更平稳地运行。(本报驻京记者 孙亚菲)