新浪教育讯 在建国60周年之际，由中国民办教育协会主办、湖南省民办教育协会承办的“中国民办教育发展大会”于10月19日在湖南韶山召开。以下为：宁波市教育局的发言。

　　政策创新是民办教育发展的不竭动力

　　宁波市教育局

　　改革开放以来，宁波民办教育异军突起。截止2008年底，全市有各级各类民办学校1671所，民办学校总资产达88亿元。其中全日制民办学校(幼儿园)数1229所，在校生36万人，分别占全市全日制学校数和学生数的55%、29%。全市另有6个民办教育集团和442家民办培训机构。

　　全市民办中小学140所，在校生15万人；民办幼儿园1084所，在园学生15万人；民办高校5所(其中改制高校1所，独立学院2所)，在校学生5.6万余人。民办学校义务教育段学生占全市义务教育段学生总数的17%，民办普通高中学生占全市的22%，民办职高学生占全市的7%，民办幼儿园在园学生占全市的71%，民办高校学生占全市的43%。

　　经过近二十年的发展，宁波民办教育呈现主体多元、模式多样、形态完备、规模超大等特点，在全国、全省开创了许多第一。

　　一、从九个允许推动到五项制度设计

　　(一)九个允许助推民办教育发展

　　宁波民办教育的持续快速发展，除了有民间办学的历史传统，丰富的民间资金，务实开放的思想观念外，主要得益于各级政府的重视和不断的政策供给。1992年以来，每隔3至4年，就出台一个促进民办教育发展的文件。从1992年至2002年，我市对民办教育的扶持政策集中体现为九个允许：

　　一是允许民办学校在征用土地、免征城建配套规费等方面享受公办学校同等政策；二是允许民办学校在用水、用电、用气等方面享受公办学校同等待遇；三是允许公办学校教师去民办学校任教，保留公办教师身份；四是允许以股份形式筹措办学资金；五是允许民办学校接纳社会捐助和学生家庭对学校的赞助，专项用于学校建设和教学设备的配置；六是允许给投资者略高于银行同期贷款利率的投资回报；七是允许投资者逐年回收除注册资金外的投资；八是允许民办学校按培养成本收费，收费实行备案制；九是允许企业用税后利润在本地投资办学，与其投资额对应的企业所得税地方所得部分，由同级财政列收列支予以返还，全额用于办学。

　　另有二个不允许：一是不允许举办者向学生收取教育储备金或向社会集资；二是不允许举办者租赁校舍办学，民办学校必须具有自有产权的校舍。

　　九个允许在当时调动社会力量投资兴办民办教育方面发挥了积极作用；二个不允许确保了民办学校的财产安全。

　　(二)地方立法推出五项制度设计

　　在社会教育资源过度需求的时代条件下，九个允许解决了民办教育发展的激励机制，特别是进入21世纪以后，我国许多地区开始进入从教育过度需求向差异需求转变的阶段，民办教育从跨越式发展阶段开始转向调整转型阶段，国内大批民办学校出现了倒闭的现象。在这种情况下，宁波市在2006年适时出台了《宁波市民办教育促进条例》(以下简称“条例”)，着重推出了五项制度设计：

　　1.民办学校财政资助制度。“条例”规定，市和县(市)、区人民政府应当设立民办教育发展专项资金。目前政府对民办学校的财政资助主要分两类：一是对符合规定条件，实施义务教育和中等职业教育的民办学校，按照同类公办学校生均教育经费的1/4标准给予补助；二是对符合规定条件，为具有专业技术职务的教师按规定缴纳社会保险费用的实施学历教育和学前教育的民办学校，按学校缴纳部分的1/2给予补助。2008年市本级财政资助直属民办学校的经费达到1200余万元。

　　2007年市财政资助直属民办学校经费1010万元，其中生均教育经费支出471万元，教师社会保险支出539万元。2008年市财政资助直属民办学校经费1231万元，其中生均教育经费支出584万元，教师社会保险支出647万元。

　　2.民办学校教师养老保险制度。“条例”规定，实施学历教育和学前教育的民办学校，符合规定条件的，其聘用的具有中级以上专业技术职务的教师，可按规定参加事业养老保险，目前市直属民办学校参加事业养老保险教师1056人，占教师总数的58.6%。这对民办学校留住优秀骨干教师起到了一定作用。

　　3.政府购买教育服务制度。“条例”规定，市和县(市)、区人民政府委托民办学校承担义务教育、高级中等教育任务的，应当按照当地同类公办学校生均教育经费标准拨付相应的教育经费。学校向受委托就读学生的收费，不得高于当地同级同类公办学校的收费标准。宁波市教育局每年委托华茂外国语学校招收6个班公办高中班，市财政按公办高中学生生均教育经费给予补助，每年达300多万元。

　　4.民办学校资产登记监督制度。“条例”规定，举办者投入学校的资产应当与举办者的其他资产相分离，并依法办理验资过户手续。同时又规定，对举办者投入的办学资产、国有资产、受赠财产、收取的费用以及办学积累分别登记建帐，并在每个会计年度结束时制作财务会计报告，接受审批机关和其他有关部门的监督。

　　5.民办学校风险防范制度。“条例”规定，民办学校应当设立风险保证金。风险保证金属于民办学校所有，由审批机关负责管理。动用风险保证金时，由民办学校提出申请，报审批机关核准后使用。近二年市本级民办学校已收取风险保证金600余万元。

　　二、六大矛盾凸显民办教育危机

　　《宁波市民办教育促进条例》作为地方法规在一定程度上缓解了民办教育发展过程中的突出矛盾，但深层次、根本性的问题并没有得到解决，如教师身份、产权、合理回报等问题。归纳起来，当前民办教育改革和发展主要面临以下六大矛盾：

　　(一)民办学校法律地位上升与社会认同度下降之间的矛盾

　　《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》以及各省、市民办教育地方性法规的出台，使我国民办教育逐步走上法制化轨道，民办学校的法律地位得到进一步提升。但同时，目前社会上对民办学校的认同度却在下降。究其根源，一是由于公共财政投入增加，公办学校教育资源日益丰富；二是由于部分民办学校本身办学行为不规范；三是许多民办学校与公办学校有同质化趋向。

　　(二)民办学校教师地位的法律保障与现实差距之间的矛盾

　　《民办教育促进法》明确规定：“民办教育属于公益性事业性质”。但在我国现行的法律制度下，公办学校属于事业单位法人，把民办学校性质界定为民办非企业单位法人，这就造成了双方事实上的地位不平等，并导致了民办学校在税收、教师身份和社会保障等方面与公办学校存在较大差异。

　　(三)民办学校融资困难与民办教育发展之间的矛盾

　　举办民办学校是一种高投入、低收益的活动。目前我国民营企业基本上还处于资本的原始积累时期，举债办学的现象比较普遍。近年来，民办学校由于提高教师工资、福利待遇等因素，在办学成本逐年增加的情况下，收费标准仍停留在办学初期水平。这使得民办学校过去依靠办学积累带动学校发展的传统做法现在变得越来越困难，而向金融机构融资的渠道又不畅通，这已成为影响民办教育进一步发展的瓶颈之一。

　　(四)民办学校资本营利行为与政府财务监管缺失之间的矛盾

　　民办学校贴近市场办学，但其天生具有公益性特征。我国民办教育投资办学的特质决定了大多数民办学校举办者都存在营利动机，有的举办者随意支配学校办学经费，甚至将学费收入用于校外投资或搞资本运作以赚取利润，造成民办学校办学经费体外循环。目前，不管是外部监管，还是内部规范管理，财务管理都是民办学校最薄弱的环节，政府缺位和学校失范加剧了民办学校的财务风险。

　　(五)政府鼓励社会办学与民间投资办学热情减退之间的矛盾

　　尽管国家法律、法规鼓励社会力量办学，但现实情况是，近几年民间投资办学的热情在减退，其主要原因：一是“合理回报”规定难于操作，《民办教育促进法实施条例》对合理回报的限制条件过于严厉，出资人想要而不敢要，或观望，或变通。二是民办学校产权不明晰，对举办者投入民办学校的资产以及办学积累的归属未作具体规定，对举办者创办过程中承担的风险和劳动没有给予适当的利益回报。三是民办学校税收政策相互矛盾。，财政部、国家税务总局的文件同《民办教育促进法实施条例》相矛盾，不要求合理回报的民办学校，只要没有纳入财政预算外资金专户管理，就会被列为征税对象。

　　(六)“名校办民校”、“招生壁垒”等不公平竞争与市场主体的利益诉求之间的矛盾

　　在目前民办教育整体走弱的态势下，“名校办民校”享受国有资源和民营机制双重优惠政策，造成了它与公办薄弱校和现有民办学校不公平的竞争，导致了教育不公平现象。 “名校办民校”挤压了民办学校的生存空间，而“招生壁垒”对民办学校犹如釜底抽薪，政府如何对公平竞争做出制度安排，对民办学校而言生死攸关。

　　三、五项突破呼唤民办教育新崛起

　　我国民办教育已处于整体走弱的态势，如果长期积累起来的矛盾再不解决，这种走弱的态势还会延续。民办教育的重新崛起，必须依靠不断的政策突破与制度创新来实现。各级政府应当加快推进政府职责转型，加大制度供给，并重点在以下方面取得突破：

　　(一)教师身份的突破

　　建立民办学校教师与公办学校教师统一的人事管理机制和社会保障体系，所有教师都由教育行政部门师资交流服务中心实行人事代理。公办、民办教师相互之间可以无障碍流动。

　　具体操作方法：一是实行民办学校教师准入制度，允许教师经教育行政部门统一招聘考试后，由民办学校自主聘用，实行合同管理。二是建立民办学校教师注册登记制度，教育行政部门将民办学校教师纳入管理范围，对具备相应的教师资格和任职条件、与民办学校签有一年以上聘任合同的教师给予注册登记。三是民办学校教师与公办学校教师实行同等的事业单位职工社会保险政策，为教师在业务培训、专业发展、专业技术职务评聘等提供制度保障。

　　(二)民校产权的突破

　　一是对非捐资举办的民办学校，按举办者投入、政府资助、办学积累明晰学校产权归属，建立民办学校的退出机制。二是增强民办学校出资人“合理回报”的可操作性，制定具体操作办法及审核程序。

　　对出资人的合理回报确定适当的比例，应当既有利于保证民办学校的公益性，又有利于激励社会投资办学的热情。目前可以按照举办者出资额，以不高于银行同期存款利率(一年期)的二倍确定合理回报的比例。

　　(三)自主招生的突破

　　民办学校依法享有自主招生的权利。民办学校应当在每年招生前，将当年招生计划和招生办法报主管教育行政部门备案，并向社会公布。民办学校可以跨区域招生，生源地教育行政部门不得对外地民办学校实行招生壁垒，搞地方保护主义。

　　民办学校招收高中段学生的，按同级同类公办学校招生办法进行招生，主管教育行政部门要在确定的招生范围、招生计划、录取批次等方面与公办学校一视同仁，公平对待。民办学校招收义务教育段学生和幼儿园学生，实行单独自主招生，招生办法经主管教育行政部门审查备案后，向社会公布。

　　(四)建设融资的突破

　　民办学校融资难问题是关系到今后民办教育能否进一步发展的一个重大问题。解决这个问题：一是要推行股份制合作办学。浙江省台州市已对股份制合作办学模式进行了积极有益的探索，这是一种利益共享、风险分担的财产组织形式，对吸纳民间闲散的资金，解决当前融资难题仍然具有十分重要的作用。二是推动组建教育担保公司，这方面重庆市已率先探索。教育担保公司以信用担保或连带责任担保的方式为各类民办学校提供担保服务，解决民办学校基本建设融资难问题。

　　(五)财务监管的突破

　　一是内部监管。加强民办学校内部财务监管，首先是要完善民办学校的法人治理结构，决策机构履行预算、决算审批，校长负责执行实施，监事会履行对决策机构和校长的监督职能，形成相互制约的机制。其次是设立独立的民办学校内部审计机构，定期或不定期审计结果向决策机构和监事会汇报，及时发现问题，保护学校财产安全。二是政府监管。明确政府在民办学校财务监管中的职责权限，采取外部审计、年检、专员监督等监管形式，建立民办学校财务风险预警机制。三是社会监督。民办学校每年一次将财务审计情况向社会公示，接受社会的监督。