2015北京公务员考试申论热点：污水处理
【背景链接】
中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》提出，我国的常住人口城镇化率由2013年的53.7%提高到2020年的60%左右。随着城镇化的快速发展，我国面临着城镇污水处理能力不足，水环境持续恶化等突出问题。
近期多地城市污水无法全部处理，部分生活污水直排湖河致水体“二次污染”高发。不少城市污水处理规模不足，污水处理厂普遍处于“超负荷”运转状态，大量生活污水无法处理只能直排，加上污水处理排放标准偏低，使部分污水处理厂超标排放成为“污染源”。
【深度解析】
[农村污水表现]
我国农村生活污水处理的高成本难题与当前的模式选择有很大的关系。由于农村生活污水处理长期被忽视，政府还是习惯于采用城镇生活污水处理的方式，希望通过大的投入解决问题，而忽视了农村的特殊性。主要表现在：
首先，重工程技术有效性，而轻成本有效性。真正影响技术突破、推广应用的核心要素是成本。如果不考虑成本问题，生活污水处理基本不存在任何技术难题，可以处理到任意水平。农村生活污水尤其如此。一方面，相对而言，农村污水处理成分相对简单、污染物浓度较低，已经有大量成熟的技术；另一方面，不同技术对收集管网、能源动力、物料等的需求都不一样，对应的成本投入也差异很大。农村真正需要的并不是世界领先的工程技术，而是成本能够被政府、村集体和村民等相关主体所接受的实用技术。
但无论是在基础研究还是在工程示范方面，国家和各级地方政府投入巨资开展的先进技术研发，都很少考虑到技术的成本有效性。在我国已有的农村生活污水处理指南或导则当中，基本不涉及对成本有效问题的衡量。在实际工程的规划设计中，主要通过拉长农村生活污水处理设施的运营年限来合理化成本，或者干脆利用管理运营环节的吨水成本作为整个工程的成本。于是就出现了许多号称低成本甚至零成本的设施也普遍存在高成本问题的怪事。
其次，过度依靠政府，缺乏因地制宜多元化的考虑。农村生活污水处理属于混合物品，政府应当承担部分责任，但是不能过度，更不能事事包揽。而从实践看，绝大多数地方政府几乎包揽了规划设计、建设和管理运营的全部责任，而忽视了村民和村集体的需求和积极性，导致各环节的成本都居高不下，成为政府的沉重负担。同时，政府包揽的结果往往是一刀切的做法，与农村地区千差万别的社会经济状况严重不匹配，也是诸多设施提前失效的重要原因之一。
第三，以静态的视角看待快速城市化进程中的农村，以当前的有效性衡量长期的有效性。我国正处于快速城市化进程中，农村人口和其他经济要素在城乡之间大规模、快速迁移。一些大城市郊区的农村，外来人口大量进入，可能在很短的时间内就成为人口密度不亚于城镇的导入区。而一些农村地区随着青壮劳动力的快速流失，只剩下老弱病残，空心化和老龄化特征凸显。而当前的规划设计依然是通过户籍人口、户数或者常住人口来确定农村生活污水的处理规模，而且动辄40年~50年的运营年限。这种静态的视角与现实情况存在巨大的差距。
[问题分析]
由于我国各区域之间经济发展状况不同，所处地理位置不同，总体规划布局不同，城市管理运行效率不同，导致城镇污水管理和处理水平参差不齐，存在诸多问题需要化解。
首先，污水处理设施的规划和建设未能与城镇化进程相匹配。污水处理设施主要包括污水处理厂、污水收集管网及其他一些配套设施。近十年来，我国污水处理厂的数量飞速增长，污水管网里程数也快速增加。然而，污水处理设施的规划和建设却未能完全与城镇化进程相匹配。部分地区污水处理厂规划和建设过于超前，建设完成后实际收纳污水较少，部分污水处理设施长期闲置；或者建设的污水处理厂处理能力严重落后于地区经济发展速度，现有污水处理厂超负荷运转，处理能力之外的污水只能直排外环境。
其次，污水处理设施无法稳定发挥处理效果。近些年，随着污水处理厂数量的飞速增长，对专业的运行管理人员的需求大幅增加，然而，符合要求的人员却比较缺乏，导致部分污水处理厂无法得到科学有效的管理，无法全面发挥污水处理厂的处理效果；地方环保部门对污水处理厂的检查频次低、监管不到位，在日常的监督检查中走过场，日常的监督性监测和在线监测系统等监控手段未有效利用，未及时掌握污水处理厂的运行状况，部分污水处理厂运行管理人员不尽心尽责进行管理；部分工业企业将未处理达标的工业污水或者超出企业承载能力的事故污水直接排入下水管网，对污水处理厂的运行稳定性产生冲击，个别情况甚至会导致生化系统的崩溃、污水处理厂停运，而含较高浓度重金属等污染物的工业污水则会导致污泥中的部分指标严重超标，只能按照危险废物进行处置；部分地区制定的污水处理费收取标准偏低，且无法完全收取到位，部分地方政府由于财政比较困难，对污水处理的补贴不足甚至挪用污水处理费，无法将相关费用及时拨付到位。
第三，污水处理产物尚未得到有效处置。虽然我国大部分城镇污水经过了污水处理设施的处理且达到排放标准，但是未得到有效处置的污泥和大量直排的中水仍然持续污染水体和土壤，城镇污水处理难题尚未真正化解。环境保护部于2010年下发了《关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知》，然而，当前污水处理厂产生的污泥仍未得到有效处置。当前污泥处置以垃圾填埋场填埋为主，但是过高的含水率使得垃圾填埋场产生滑坡、渗滤液大幅增加等问题，部分垃圾填埋场甚至因此拒绝接受污水处理厂的污泥；通过工业窑炉进行焚烧处置则成本较高，且处置能力有限，处置的比例非常低；污泥处置不畅导致污水处理厂减少排泥甚至不排泥，排放的污泥露天堆放，随意抛弃、倾倒现象成为常态，使得水体和土壤受到了持续的污染。
[对策措施]
随着水处理观念的改变、技术的革新，一些专家提出了要建设面向未来的中国污水处理概念厂。概念厂的核心思想是把污水作为资源进行利用，生产水、能和肥3种产品。概念厂一旦成为现实，将会很大程度上解决水环境污染、资源浪费等问题。
第一，实现观念上的转变。
综合利用理念中有两个关键点，综合和利用。在综合方面，目前通常已经做到了将分散的污水通过管网合并。下一步的目标应是将同一类物质合在一起进行加工，如将有机废弃物污泥和餐余物合并生产沼气。从这个角度讲，应将污水处理同餐厨、粪便、酒糟等有机废弃物处理合在一起建厂，增加产业的规模效益，实现从分散到综合的转变。在利用方面，要树立污水就是资源的观念，把投资污水处理厂的目标从处理废物、减少污染转变为利用资源、发展经济。实现从处理到利用的转变，是下一步的努力方向。
现行的污水处理方法发源于城市，对市民来说，污水和生活垃圾中的有机废弃物都是废物，但对农民来说，有机废弃物是生产资料。长时间将有机质(农产品[2.45% 资金 研报])从农村运到城市，将水抽到城市，再分别通过污水处理和垃圾填埋或焚烧方式，排放到河流和空气之中(填埋会慢慢释放填埋气和渗滤液)。这不但污染了空气，而且造成土壤中有机质和微生物的短缺，严重影响了农业生产的可持续发展。因此，未来的发展方向是将污水和有机废弃物转化成灌溉水和有机肥(包括沼气燃烧生成的二氧化碳)还田，促进生态农业的持续发展，实现从排放到回归的转变。
第二，明确概念厂的边界。
将各种有机废弃物合并在一起进行综合利用，是一项系统工程，需要用系统工程的方式、方法进行设计、建设。要明确系统的构成元素、发展变化流程、执行主体。具体到概念厂，应明确3个边界。
环境边界 传统污水处理与环境的边界是河流，垃圾处理与环境的边界是空气和土壤，处理的目标都是达标排放。其背后的出发点和价值观是，使废弃物安全地进入环境即达到目的。基于这个边界开展污水和垃圾处理的研究，产生了现行的污水和垃圾处理办法。但如果以资源综合利用的观点为指导，只有把废弃物作为资源转化成产品进行循环利用，并确保未来能得到可持续利用，这才算达到目的。从这个角度讲，概念厂将最终实现无边界，即综合利用系统成为环境大系统的一部分。
管理边界 环境产业属于基础性产业，政府需在其中处于主导地位。我国政府体制实行的是行业垂直管理，对污染物的治理是按行业进行条块分割的，如农村和城市、农业和工业以及各行业产生的废弃物。这在组织上为综合处理和利用设置了边界。为便于废弃物综合利用，在大部制改革中，除了增加行业管理范围外，还需要在垂直(纵向)管理的基础上，增加对废弃物的横向管理，即对管理边界进行纵横向划分。
产业边界 我国环境产业发展较好的行业，基本上都是政府扶持的行业，如城市污水和垃圾处理产业。由于对产业边界的界定不清，对关联产业的发展带动不够，对废弃物的利用不充分，极易导致二次污染。因此，要实现废弃物的循环利用，应依据产品生命周期理论进行产业链设计，在明确各环节产业边界的基础上，充分考虑各环节产业之间的联系，使资源得到充分、高效利用，避免资源浪费和二次污染产生。
第三，破解产业化发展难题。
组织上的组合创新 综合利用涉及多个部门和行业，需要多方面专家的参与，组建跨部门、行业和专业的专家团队。这一组合创新中，行业和专业跨度都比较大，需要更高层面的领导和专家主持，制定能充分发挥团队力量的管理机制。
政策上的市场化 我国在环境污染治理方面每年都投入大量经费，但成效并不显著。要改变这种局面，除了组织和技术创新外，还要有促进理念变成行动的政策创新。就补贴政策的内容而言，需要从建设补贴发展到产品补贴，完善并公开补贴标准和规则，减少人为因素的干预；就政策的制定而言，要充分考虑到我国不同地区的实际情况和不同废弃物的性质、特点，以鼓励为主，既要追求公平合理，也要考虑操作的方便；就政策的落实而言，要关注结果，包括废弃物的综合利用率和综合效益(经济、社会、环境效益)。
管理上的全过程监控 重建不重管，是我国环保设施长期存在的问题。要实现物质的循环利用，并确保利用过程和最终产品的安全，需要对产品，尤其是农产品，进行生命周期全过程评价监管。政府监管应从重视资金分配权，向重视标准建设和过程监管转变。应充分发挥行业组织和市场的作用，使资源得到充分、高效利用。利用物联网技术实现全过程的可视、可控、可追溯，应是下一步政府重点支持建设的内容。
地方政府应将生态文明理念全面融入城镇化进程，统筹管理，化解城镇污水处理难题，为城镇化的高质量发展提供重要保障。
第四，做好城镇污水处理设施的规划和建设。
作为城镇污水顺畅运转的重要一环，地方政府应把污水处理设施的建设和升级改造作为城镇化发展规划的重要组成部分，在建设新城区或者改造老城区、棚户区时对城镇污水增量进行科学测算，按照总体规划、分段建设的方式新建污水处理厂，避免污水处理厂无水处理或者处理能力不足的问题。对新建设的居民区和计划进行改造的老旧小区、棚户区，应及时配套雨水污水收集管网，保证污水的有效收集和处理。
