今年4月1日，日本全国89个国立大学法人将一同设立。按日本权威人士的说法，这标志着日本高等教育自明治维新以来“制度上的大改变”，也有人说这是日本高等教育“50年难遇的地震级变革”。

　　背景

　　在日本，国立大学是高等教育的脊梁，国立大学法人化因而成为近些年来高等教育改革的中心环节。在日本各界广泛辩论和深入研讨的基础上，去年7月上旬，日本国会经过有史以来对教育法案最长时间的审议，在众议院10条“附带决议”和参议院23条“附带决议”的前提条件下，终于通过了《国立大学法人法》等六项与国立大学法人化相关的法案。《国立大学法人法》已于去年10月1日起正式生效。

　　按照原有的法律，国立大学等于是文部科学省的内设机构，不仅办学经费全部列入国家预算，而且人员编制、学科及课程设置、经费使用方法等都由政府法规严格规定，如果有任何一点小的变动都必须报请有关政府部门(有时还不仅仅是文部科学省)的批准。文部科学省解释说，国立大学法人化，就是要赋予大学自由经营运作的权力，使其更容易发挥教育特色，强化研究学科的特长，更好地适应社会和经济发展的需要。

　　其实，这一改革还有更深的社会原因。日本政府最终下决心实行国立大学法人化，最直接和主要的原因是上世纪90年代后日本经济衰退背景下的行政改革，尤其是其中削减公务员数量的目标。1999年1月，日本政府曾提出“10年时间削减25%”的公务员，当时文部省的公务员数量高达13万多人，仅次于邮政省，如果国立大学不改制，这一“政治任务”将完不成。2001年小泉内阁上台后，继续扛着行政改革的大旗，在推进邮政、高速道路公团等政府事业民营化的同时，也把教育体制的改革提上了议事日程。《国立大学法人法》等法律的实施，将改变原有的国立大学教职工的国家公务员资格，减少国家预算的支出，从而实现政府机构的精兵简政。国立大学法人化，还可以使政府集中资金支持有关重点学科的发展，而对一般学科则实行市场化。

　　长期以来，日本大学的教育研究与企业的生产活动是两张皮，大学研究成果难以转化为企业生产的商品，毕业生也不适应企业工作。国立大学法人化后，大学不再是国家行政部门的分支机构，而成为市场主体，拥有独立经营权。教师也不再是国家公务员，自由兼职乃至创办风险企业的机会将大大增加。企业可向研究成果卓著、对企业贡献巨大的大学倾斜投入资金，甚至还可拥有大学的股份。当然，企业也可委托大学培训职员，派遣本企业研究人员担任大学教员。所有这些，无疑将促进产学合作。

　　特点

　　根据《国立大学法人法》，今后日本的国立大学制度将具有如下一些特点：

　　一是确保国立大学自律性运营。各所国立大学将由文部科学省的直属机构转变为具有独立法人资格的办学实体。政府将大幅度地放宽有关预算、组织等方面的限制，有关决策的权力和责任将下放给大学。各大学要制定中期目标和计划，报文部科学大臣认可，由文部科学大臣作为法令公布。一般来说，文部科学大臣会尊重各大学有关目标和计划的原案。国立大学法人运营的必要经费，由各校自己收取的学费等收入和国家下拨的运营费交付金等组成。政府下拨的经费包括标准运营费交付金和特定运营费交付金，都可由大学自主决定如何使用。校内机构的设立或废除原则上也由各校自行决定。

　　二是引进民间的经营理念和管理方式。国立大学将引进“董事会”制度，建立和完善最高决策机构，实行自上而下的管理。国立大学校长为国立大学法人的首长，另设副校长、监事等若干。校内分别成立主要负责审议经营事务的“经营协议会”和主要负责审议教学事务的“教育研究评议会”，其中经营协议会将最大限度地利用全校资源进行战略性经营。国立大学法人化将强化校长的权力。现在的日本国立大学，最高决策机构是以校长为议长的评议会，但评议会实际上是各系教授的“邦联”，校长的权力受到很大限制。法人化之后，校长在经营、教育两个方面都是最高负责人，要求校长发挥强有力的领导作用。所有教职员都将由校长任命，实现全校人事管理一盘棋。为了给校长更大的施展才华的空间，校长任期也由最多4年延长到最多可以为6年。同时对于各校在“创收”方面的努力将实行激励政策，制定类似于企业会计准则的“国立大学法人会计准则”，从法律上放宽对于来自地方自治体捐赠的限制，并对各大学法人的专利问题等作出法律规定，还可从附属学校和商学院等开始试行独立核算制。关于学费，国家将指定一定的范围，各大学可在此范围内确定具体金额。

　　三是在大学管理层引进校外专业人才并使之制度化。《国立大学法人法》规定，各大学的董事会、运营协议会及“校长遴选考评会议”等的构成中必须有校外人士。这一规定为大学管理体制引入了“源头活水”，将明显有助于打破大学与社会之间的藩篱，使大学更好地为社会服务。

　　四是教职员的身份向非公务员型过渡。教师的聘用将采用公开招聘制和任期制，并放宽对教师兼职、兼业的限制，各大学还可自行制定基于能力和业绩的工资体系。按原有制度，国家公务员的“铁饭碗”使教职工缺乏竞争意识，论资排辈的序列工资体系不利于人才脱颖而出，最终导致国立大学缺少活力。实行法人化之后，12万国立大学教职工将失去“铁饭碗”，论资排辈的制度也被打破，有利于快出人才，多出科研成果。国立大学法人化之后，教职工不再是公务员，可以自由兼职，对培育大学风险企业将有帮助。外国人也可被聘用担任校长，这将有助于高等教育国际化和提高高等教育管理水平。

　　五是采用第三方评价而向事后检查的方式过渡。有关各大学教育和研究业绩的检查和评价，将请独立于政府和大学的第三方评价机构“大学评价和学位授予机构”来做，对于其评价结果最后由文部科学省设立的由第三方有识之士组成的“国立大学评价委员会”进行认可并综合。这种评价结果将和政府拨款直接挂钩。还将广泛公布有关评价结果、财务内容、教育研究等方面的信息，促进各大学的竞争。

　　“国立大学法人”将不是最初所设想的“独立行政法人”。与根据《独立行政法人通则法》设立的独立行政法人相比，国立大学法人在下列三方面有明显不同：通过“校外董事制度”等，使校外人员参与运营制度化；引进了客观、可信度高的独立的评价系统；在校长遴选考评和中期目标设定时更多地考虑大学的特点和自主性。

　　争议

　　关于国立大学法人化问题，历来就有争论，并且这些争论并没有随着《国立大学法人法》的出台而减弱。反对者认为，国立大学法人化在相当程度上放弃了国家财政在高等教育上的责任，将使地方国立大学和家境清寒子弟处于不利的境地，违背了教育的公益性和机会均等原则；法人化从根本上否定了大学教育与研究的特殊性，将导致不能与经济利益直接联系的基础学科趋于萎缩，从而影响到日本的科学、文化发展；更严重的是，法人化实际上强化了政府和财界对大学办学的干预，使教职员的就业得不到保障，将破坏大学自治和学术自由。但赞成者认为，国立大学法人化，既有助于减轻国家财政负担，又扩大了大学办学的自主权，可以促进人才流动，促进大学个性化和激发教育、研究的活力，促进大学之间和教职员之间的竞争，促进产学合作，改善办学条件，开拓新的学科领域，提高办学质量和效率，增强国际竞争力，适应社会和经济的发展需要。“市场面前人人平等”是真正的平等，而过去在政府直接管制下的各所大学和大学的各位教师或学生之间从未获得真正的平等。这些争论的焦点在于：

　　●国立大学法人化，到底有利于还是不利于大学自治和学术自由？日本“大学自治”的实质是什么？大学的经营和教育、研究及其组织应该是何关系？教职员非公务员化利弊如何？

　　●国立大学法人化，到底有利于还是不利于改善大学的办学条件？政府对高等教育应负多大财政责任？政府应以何种方式资助大学？是否应保留国立学校特别账目？能否设立一个名为“独立行政法人大学事务管理机构”的组织，以充分利用日本大学事务人员队伍的传统优势？

　　●国立大学法人化，到底有利于还是不利于实现教育机会均等？能否不谈质量而单说“平等”？学费标准应如何制定？继续由国家规定学费上限是否不利于形成大学的市场和成本意识？

　　●国立大学法人化，到底有利于还是不利于提高大学教育和研究的质量？究竟应当如何评价教育和研究的业绩？强化校长的权力是否将削弱作为大学基础的各学科的特色？是否只有通过市场式的竞争才能提高大学教育和研究的质量？

　　《国立大学法人法》的全面实施，不仅将直接影响到国立大学，也必将影响到公立大学和私立大学。目前一些地方政府也提出了“公立大学法人化”，私立大学则将面临更激烈的市场竞争。无论如何，国立大学法人化，为日本高等教育提供了转换机制的机遇以及焕发活力和获得更大发展的契机，是日本政府“改变大学，改变日本”战略的重要一环，值得我国各界特别是高等教育界关注和重视。

　　附：日本《国立大学法人法》概要

　　●使各所国立大学分别法人化，设立国立大学法人。

　　●重组大学共同利用机构并使之法人化，设立大学共同利用机构法人。

　　●原根据《国立学校设置法》，设有国立大学(含短大)99所，大学共同利用机构15个；现根据《国立大学法人法》，设立国立大学法人89个，大学共同利用机构法人4个(分别是人类文化研究机构、信息系统研究机构、自然科学研究机构、高能加速器研究机构)。

　　●法律实施日为2003年10月1日，国立大学法人设立日为2004年4月1日。

　　●为此，废止以前的两部法律，并部分修改53部法律。

　　一、总则

　　1.”国立大学法人”是以设立国立大学为目的，根据本法所设立的法人(不是根据独立行政法人通则法的规定所设立的独立行政法人)。

　　2.国家在运用本法时，必须考虑大学及大学共同利用机构教育研究方面的特点。

　　3.确定国立大学法人(89个法人)和国立大学及大学共同利用机构法人(4个法人)的名称。

　　4.规定有关政府出资的事项。

　　二、组织及业务

　　5.作为国立大学法人的董事，设置“校长”(即法人之长)、“理事”(根据法人的不同情况确定具体名额)及“监事”(2人)。

　　6.校长在决定以下事项时，必须经过董事会(由校长及理事组成)讨论。(1)有关中期目标的意见(原案)、年度计划；(2)必须得到文部科学大臣认可、承认的事项(中期计划等)；(3)预算的编制、执行和决算；(4)重要组织的设置或废止；(5)董事会所认定的其他重要事项。

　　7.作为国立大学法人有关经营方面重要事项的审议机构，设置“经营协议会”。

　　8.经营协议会的构成人员包括：校长，由校长提名指定的董事及职员，根据教育研究评议会的意见由校长任命的校外有识之士(即校外委员)。其中校外委员必须占一半以上。

　　9.经营协议会审议：(1)中期目标意见、中期计划及年度计划中有关经营的事项；(2)学校章程(限于与国立大学法人的经营相关的部分)、会计规程、董事报酬基准、职员工资基准及其他与经营有关的重要规则的制定、修改和废止；(3)预算的编制、执行和决算；(4)经营方面的自我评价；(5)国立大学法人有关经营的其他重要事项。

　　10.经营协议会的议长由校长担任，由议长主持经营协议会。

　　11.作为国立大学有关教育研究重要事项的审议机构，设置“教育研究评议会”。

　　12.教育研究评议会的构成人员包括：校长，由校长提名指定的董事，学部长，研究科长，附设研究所长及其他由教育研究评议会认定的重要教育研究组织的负责人，其他由教育研究评议会认定并由校长任命的职员。

　　13.教育研究评议会审议：(1)中期目标意见、中期计划及年度计划中有关教育研究的事项；(2)学校章程及其他有关教育研究重要规则的制定、修改和废止；(3)有关教员人事方面的事项；(4)教育课程编制的方针；(5)对学生的援助；(6)有关学生入退学和学位授予等方面的方针；(7)教育研究方面的自我评价；(8)国立大学有关教育研究的其他重要事项。

　　14.教育研究评议会的议长由校长担任，由议长主持教育研究评议会。

　　15.校长由文部科学大臣根据国立大学法人的申报任命。

　　16.前述有关国立大学法人的申报是基于由下列人员所组成的“校长遴选考评会议”的遴选考评所作出：由经营协议会的校外委员从经营协议会中选出的代表，教育研究评议会的代表。以上两方面的代表人数相同。除以上两部分人外，根据校长遴选考评会议的决定，还可以加上校长或理事(但这些人不得超过校长遴选考评会议委员总数的三分之一)。

　　17.理事由校长任命，监事由文部科学大臣任命。其中必须包含目前并非该国立大学法人的董事或职员的校外人员(即校外董事)。

　　18.校长的任期为2～6年，根据校长遴选考评会议的讨论由国立大学法人决定。理事的任期在不超过6年的范围内，由校长决定(但不能超过校长的任期)。监事的任期为2年。董事可以再次担任。

　　19.在校长出现身心疾病、违反职务上的义务、业绩恶化等情况时，根据校长遴选考评会议的申报，文部科学大臣可以将校长解任。在理事出现身心疾病、违反职务上的义务、业绩恶化等情况时，校长可以将理事解任。

　　20.有关国立大学法人业务的规定。

　　三、中期目标等

　　21.文部科学大臣确定为期6年的中期目标，向国立大学法人发出指示。中期目标确定：(1)有关提高教育研究质量的事项；(2)有关改善业务运营及提高效率的事项；(3)有关改善财务内容的事项；(4)有关自我评价和发布信息的事项；(5)其他重要事项。文部科学大臣在确定中期目标时，必须预先听取并考虑国立大学法人的意见。

　　22.国立大学法人基于中期目标所制定的中期计划，必须得到文部科学大臣的认可。

　　23.为对国立大学法人和大学共同利用机构法人的业绩进行评价，设立“国立大学法人评价委员会”(但评价的时候必须尊重“独立行政法人大学评价和学位授予机构”所做的教育研究评价的结果)。

　　四、财务及会计

　　24.中期计划结束时所积累的资金，经文部科学大臣承认可转到下期使用。

　　25.为附属医院等机构的设施配备而筹集资金，可以利用长期借款。

　　26.各国立大学法人土地处理收入的一部分，向独立行政法人国立大学财务和经营中心缴纳，作为国立大学法人等全体的设施配备的财源。

　　五、其他

　　27.国立大学法人评价委员会于2003年10月1日设立。国立大学法人于2004年4月1日设立。

　　28.向国立大学法人过渡时期的校长，由现任校长继续担任至其现在的任期为止。

　　29.现在国立大学的职员同样继续担任国立大学法人的职员，继承原来的权利义务。

　　30.和附属医院的设施配备有关的以前从国立学校特别会计所借的长期借款，由独立行政法人国立大学财务和经营中心继续和相关的国立大学法人一同分担。

　　31.考虑到法人运营的自主性，从国家来的资金的使用和处置，参照独立行政法人通则法的必要的规定。

　　32.“大学共同利用机构”也参照“国立大学法人”的相关规定。

　　相关链接

　　日本国立大学法人化问题的由来

　　1971年日本中央教育审议会有关咨询报告首次提出“国立大学法人化”理念。

　　1997年日本开始实施国家行政改革，“国立大学法人化”问题引起全社会关注。

　　1999年4月日本内阁决议：对国立大学的独立行政法人化问题，作为尊重大学自主性的大学改革的一环加以研究，在2003年以前得出结论。

　　2000年5月日本文部省提出“根据特例法实施法人化”。

　　2002年3月“关于国立大学等的独立行政法人化调查讨论会议”提出《关于新的“国立大学法人”模式》最终报告。

　　2002年11月日本内阁决议：为了在竞争的环境中建设世界最高水准的大学，通过实施“国立大学法人化”等措施推进大学结构改革。

　　2003年2月日本政府向国会提出国立大学法人法案。

　　2003年7月日本国会通过《国立大学法人法》。

　　2003年10月成立国立大学法人评价委员会。

　　2004年4月日本全国各国立大学法人成立。

　　注：日本国会2003年7月通过的第112号法律《国立大学法人法》，对设置国立大学法人及大学共同利用机构法人的问题作了规定，包括总则、组织及业务、中期目标等、财务及会计、杂则、罚则等六章共41条以及附则22条。为节省篇幅，本文编译的“概要”对一些条款作了合并。（张晓鹏）