今年4月1日开始，日本89个国立大学法人一同设立，从1878年东京大学创立算起，有着100多年历史的日本国立大学不复存在。本刊曾就日本《国立大学法人法》这一“地震级变革”的背景、进程与政策进行解读，那么法人化将给日本国立大学内部管理带来什么呢？

　　文/黄福涛(发自日本)

　　法人化之前：中央集权管理与学术独立自治

　　法人化之前，从设置形态、预算构成和内部管理权限方面来看，日本国立大学有如下两方面的特点：

　　首先，从办学主体来看，日本国立大学由日本中央政府设置和管理。具体而言，文部省是国立大学的办学主体和直接管理者。在日本国立大学人事管理方面，大学校长由各大学教职员投票选举产生，由文部大臣任命。另外，各大学的事务局长由文部省直接委派，既不是由大学选举产生，也非所在大学校长任命。事务局长按照文部省和大学制定的各种章程，通过所属的事务系统，负责和监督所在大学的行政事务管理。在大学预算方面，国立大学每年度约60%的预算来自政府财政，其余约40%来自各大学附属医院的收入、学费以及产学合作等收入，这一部分称为“大学自己收入”。不过，值得指出的是，虽说是“大学自己收入”，各大学并不能将其截留或据为己有，所有这些收入必须如数上缴国库，成为国家财政收入的一部分。

　　其次，从大学内部管理组织和管理权限来看，和大多数国家的大学一样，日本国立大学的内部管理组织分为学术和行政事务系统，并相应地划分为大学与学部两个层次。与许多国家国立大学不同的是，在日本国立大学内部，位于学部层次的学术管理权限比较大，特别是学部的教授会，拥有决定所在学部的预算分配、新任教官的遴选、所在学部教官的升迁、课程设置、学位颁发等权力。可以说，在极大程度上，日本国立大学的内部管理与运作主要依靠各学部的教授会执行。大学校长、副校长(一般为2名)、行政事务部门和大学一级的各种委员会等构成大学一级管理机构，主要是从整个大学角度，根据有关章程和规定，对各学部提交的议案或草案进行审议并决定是否采纳通过。因此，2003年出版的经济合作与发展组织报告也指出，在所有经济合作与发展组织成员国中，日本国立大学既有中央集权管理的一面，在院校层次也存在一定的学术独立和自治。

　　法人化：能否“改变大学，改变日本”

　　日本国立大学法人化最初是作为国家行政体制改革的一部分进行的。虽然早在明治时期就有过官立大学独立化的言论和设想，但日本国立大学的改革实际上真正始于20世纪90年代后期。

　　20世纪90年代后期，受国内外多种因素的影响，日本国立大学的改革大致经历了三个阶段。即1996～1997年为第一阶段，有关日本国立大学的改革，最初提出的方案是国立大学私营化与民营化的设想。由于来自大学和学术界的反对意见较多，在1997～1998年，日本国立大学改革方案变为独立行政法人化，这是第二阶段。1998～2004年为第三阶段，日本国立大学独立行政法人化进入正式决定与具体实施阶段。特别是在2001年小泉担任日本总理大臣之后，不仅国立大学的改革步伐大大加快，其改革力度也不断增强。例如，2001年6月，原文部科学大臣远山敦子在《大学(国立大学)的结构改革方针》(又称为《远山计划》)中明确提出，尽快实施国立大学法人化。随后，在2001年7月，根据《远山计划》制定的有关国立大学改革《中间报告》，对国立大学法人化的具体实施作了更为明确的说明和规定。

　　根据《远山计划》和国立大学改革《中间报告》等有关资料，以日本国立大学的法人化为契机，日本国立大学的改革包括三个目标：第一，努力建成具有世界教育研究水平、个性丰富的大学；第二，建立重视国民或社会“绩效”(accountability)与引入竞争机制的国立大学；第三，通过大学经营责任明确化，实现灵活和富有战略性的大学运营。

　　具体来说，法人化对日本国立大学内部管理结构、组织以及运作等产生了如下几方面的影响：

　　第一，办学机制的变化。大学将按照文部省制定的6年中期目标，制定为期6年的中期计划和年度计划。6年之后，根据各大学的中期计划，总务省和文部省以及其他评估和检查机构对大学实施评估。改变以往文部省主要根据大学教职员和学生人数以及上一年度的预算数额对大学进行拨款的做法。法人化以后，日本政府主要根据评估结果对大学进行预算分配。也就是说，大学在多大程度上实现了中期计划成为决定大学预算分配的主要依据。

　　第二，办学主体和大学管理权限的相对增加。如前所述，2004年4月1日之前，文部省是日本国立大学的办学主体。法人化之后，国立大学独立法人成为大学的办学主体，大学校长是国立大学独立法人的代表。文部省依然对国立大学法人拥有极大的管理和监督权，但已不是直接的办学者。由于文部省对日本大学内部教学研究机构设置审查的简化与放宽，特别是大学有权决定校内学科、专业和校内各部门的设置与废除，各大学将不再按照以往文部省统一规定的设置标准，而是依据各自的实际情况，新设或废除校内教学科研机构，大学的内部组织机构将呈多样化态势。

　　第三，教师的身份也发生了相应改变。原先日本所有国立大学的正式教师都是国家公务员，因此国立大学教师也称为教官，享受与政府官员同样的待遇。2004年4月1日之后，日本原国立大学教师不再是国家公务员。目前，在工资和其他方面，教师的待遇虽然没有发生任何重大变化，但至少教官的称呼已不适用于国立大学法人，特别是教师的工资、奖金和住房等方面的待遇将直接由各国立大学法人决定，大学拥有更大的权力。

　　第四，财务管理和预算编制与运作的变化。日本国立大学法人的财务管理将依照企业会计原则进行，更加强调财务运转的透明性。在经费使用、开拓财源、制定学费标准、教职员工资和其他费用标准等方面，大学具有更大的自主权；当然，在财务运作，如预算分配、经费使用等方面，大学本身也担负更大的责任。与此同时，大学的预算编制和运作也有较大的变化。例如，法人化之前，各大学的人员费和管理费(水电、设备管理等)基本上是由各学部、研究所等管理，今后，许多大学将改由全校统一管理，设定目标，减少经费支出。从日本国立大学法人的财源来看，大学教育方面的经费基本上还是和以前一样，来自政府的预算拨款和学费等收入，但是分配给校内教师的研究经费部分改为通过竞争获得。例如，法人化之后，广岛大学将原先完全按照教师人数分配的研究经费划分为两部分，一部分称作“基盘研究费”，约占全校研究经费总额的60%，这部分像以往一样，按照教师人头分配；其余40%改为“研究特别经费”，根据各学部教师的申请，由负责学术的副校长以及各学部部长等通过评议决定分配额。

　　第五，大学内部管理结构和组织的变化：法人化之后，日本国立大学法人管理权限增大。大学将成立评议会，选考各大学法人代表，形成由评议会和教授会等合议制机构组成的政策决定机构以及由校长、副校长(最多可达8名)和各学部部长组成的政策执行机构。虽然各大学的改革措施不完全相同，但有一点是肯定的，各学部教授会的权限将受到较大限制或削弱。从管理组织构成来看，大学成立由“运营协议会”“役员会”和“评议会”构成的校一级管理机构。“运营协议会”由校外有识之士、校内管理人员组成，主要负责大学经营；“役员会”由校长和副校长等组成，讨论和决定学校重要事项；“评议会”则由校内教师等学术人员代表组成，主要审议教学事务。与此相关，在行政事务人员的配置上，由原先的学术系统与行政事务分离向教师和行政事务人员一体型转化。具体而言，将原先与学术系统并行、直属于大学事务局长领导的行政事务系统分别按其不同服务职能，改为校长和副校长辅助系统、部局长、研究所所长等辅助系统、教师辅助系统、学生辅助系统与附属医院辅助系统(见下图)。

　　法人化之后：大学职责的扩大

　　值得强调的是，日本政府对国立大学法人下放部分权力(经营权等)并鼓励大学引入市场竞争机制，并不意味着放弃对国立大学法人的管理。就目前而言，今后日本国立大学法人将至少受到以下机构的评估和监督：

　　由大学监事负责的对大学业务的监察；

　　由会计监察人实施的会计监察；

　　由大学评价·学位授予机构实施的评估；

　　由国立大学法人评价委员会实施的评估；

　　由总务省独立行政法人评价委员会实施的评估；

　　认证评估；

　　由国家会计院实施的会计检查。

　　因此，日本政府对国立大学法人的管理只是变换了形式，将以往直接的行政命令改为评估。通过接受评估和检查等，日本国立大学法人不仅受制于主管部门(文部省)，而且还受制于其他政府各部门(如总务省、大藏省和通产省等)。在某种意义上，日本国立大学法人受到更多的外界制约和监督。

　　目前，由于国立大学法人化刚刚实施，法人化对日本大学内部管理体制究竟可以产生多大程度的影响，还很难判断。不过，从日本政府制定的有关国立大学法人化的政策，特别是各大学已经采取的各种对应措施来看，我们大致可以得出如下结论：

　　首先，国外不同办学模式，特别是英美办学模式极大地影响了日本国立大学法人化的实施。例如，在政策层面上，将主要根据日本政府和其他外界机构对大学进行评估的结果进行预算分配，日本国立大学法人化的改革明显受到英国大学评估制度的影响。但是在院校内部管理结构和组织方面，日本国立大学法人的管理结构和组织运营等又更接近于美国公立大学的办学模式，如成立包括校外人士参加的“运营协议会”和“役员会”参与大学的管理，强调大学校长行政管理权限的加强，特别是提出了大学经营的概念和面向社会办学等办学理念。

　　其次，相对于法人化之前，日本各国立大学法人的管理权限有所增加，大学内部的管理权限划分发生了重大变化，主要表现为属于行政系统的校级领导权力的加强和属于学术系统的学部教授会权力的削弱，特别是作为法人代表的校长行政权力大大加强。换言之，大学的学术权力逐渐削弱，行政权力逐渐增大。

　　最后，法人化之后的国立大学法人不仅需要发挥培养高级人才、进行科学研究、推进国际化等职能，而且还担负着面向市场和社会，实现稳定和灵活的大学经营等职责。

　　当然，日本国立大学法人化还面临许多有待于解决的问题。例如，如何建立和实现科学合理的决策与管理系统，如何协调行政系统与学术系统之间的冲突，如何协调大学经营与提高大学研究和教学水平之间的矛盾，还有负责对大学进行评估和检查的各种机构如何制定客观有效的评估指标，真实地反映大学的办学水平与业绩；等等。