主持人(杨东平)：非常感谢尹主任的交流，他给我们提供了一个自下而上的的，自发变革的制度经验。下面有请胡平平老师，现在是教育部基础教育质量监测中心的副主任，曾经在安徽从事基础教育的管理，她给我们介绍实现教育管理和教育评价相分离的改革思想。

　　胡平平：谢谢东平老师给我提供了一个能够展示观点的平台，今天我想讲的主要核心观点是，国家从上到下都应该建立一个与教育决策、执行部门互相独立的监督体系。适当的时候要成立国家教育监督局，完善整个国家的教育监督体制。

　　基于这个观点，我想谈一下背景。我原来在安徽省教育厅分管基础教育工作，和尹局长是老同事，也是老朋友，他是发达地区，我是中部的一个欠发达地区。对整个教育发展改革过程中发生的一系列变化很有感触。

　　从07年开始，我不做厅长了，被教育部借调到07年11月份成立的教育部教育质量检测中心。解决了孩子们的入学公平问题以后，教育质量被提上议事日程。中国教育质量到底如何，作为决策者来说心中不是太有底，因此需要做一个质量检测了解全国基础教育质量的整体状况，以及影响教育质量水平的各种相关因素。这项工作我们已经从07年底成立，到现在为止已经一年多的时间。搭建这样一个平台智库，组织多个专家团队，以项目制和课题的办法开展工作。目前已经开展了对小学数学学科的监测以及心理健康的监测，和相关因素的监测。

　　讲到这儿，我要向各位专家解释一下，这样的监测中心有多少个呢？在全国有三个，我们这个叫质量监测中心，上海教科院有一个基础教育监测中心，没有“质量”两个字。它把全国各地教育统计数据，包括财务报表，事业统计到那个中心进行录入、清理和分析。我们是对学业质量采集数据。还有一个是监测站，基础教育监测站设在中央教科所。这个监测站比较小，是定点联系全国72个有代替性的县区，根据国家的需要，它要不断地向这72个县要各种各样的数据，进行长期的联系，然后再来通过数据的清理，看看全国有什么问题。

　　国家发改委建立了一个初中寄宿制建设工程，拿出100亿，下决心100亿，其中就有这个监测站的功劳。因为04、05年一直反映，两基普及以后，初中寄宿制很困难，很多学校床铺都没有，条件很薄弱，就寄宿在老百姓家，通过监测站把72个县进行统计，寄宿的学校，床铺多大，宽多少，算下来发现每个人平均只有25厘米的床铺。这样一量化(当然也有很多其他因素)，就迫使国家下决心建设农村的寄宿制学校。这两块联系的是国家的督导办，有幸的是我与国家督导办联系得比较多。

　　我个人感觉，在整个教育迅猛发展的今天，矛盾迅速上升，两基基本实现，全国2800多个县，现在27个县没有普九，以及义务教育管理体制的改革，管理体制上升到以县为主管理，而且免费入学。但是现在还存在许许多多的问题，比如义务教育在一些中西部农村普及的基础非常的脆弱，巩固和提高的压力仍然很大，很多地方的办学条件达不到合格的标准。07年根据教育事业统计，全国大概50%的小学，25左右的初中办学条件达不到合格学校的要求。拿小学科学和初中实验的仪器，学校所占的比例来说，有38.7%的农村小学科学仪器达标率不足50%，43%的初中理科实验器材达标率不到70%。相当一部分不能开足课程，义务教育还不能满足群众对优质教育日益增长的需求。

　　英、体、美、计算机可称和农村科学课课程的小学教师和器材都奇缺，有的地方几乎无法开设。北京的择校问题已经很突出了，现在，农村的义务教育阶段，学校进县城择校问题都已经开始凸显。在县城、县镇相当严重，而且有的学校“巨型化现象”非常严重，有的学校达到了万人。这样给学校管理带来了很多困难。根据07年教育统计，有的县镇大班额达到100人，严重影响到中小学身心健康，尤其中部地区比西部地区还突出。

　　讲到管理，虽然国家提出以县为主进行教育体制的管理，但是相关制度不配套，多部门管理政策交叉。01年的教师编制的标准是中编办依据尽量减少财政供给人员的指导思想来制定的。但可以讲，基本不适合城乡的实际。这样的编制导致点多面广的农村学校的编制少于城市，农村寄宿生活管理老师没有编制，政府又不给学校这些管理人员的劳务补助，学校就不得不采用大班额上课，甚至用寄宿费来养活老师。蒋老师说，到学校看不到一张学校的财务报表，刚才我们跟尹主任讲过，这不是学校的问题，是上面没有这样一个制度要求，中小学财务现在统统归到财政部门管理(特别是农村)，有的在乡财政所，有的在镇财政中心。学校只有一个报帐员，校长看不到钱的。学校不做账，只在流水账，账都在中心做。相当一部分学校校长不清楚年度的资金管理和使用情况。一些地方每一所学校都要派一名老师三天两头到财务所报账，还要不断乞求具有审批权的人进行审批，根本谈不上管理和监督。业务主管部门和综合主管部门人财物的管理是比较乱的。

　　现在如何扩大大学的办学自主权，如何增加政府的监督权，这两个都要增加。我个人认为，政府应该把不该管的事情交给大学自己办，该管的事情管起来，哪些该管，哪些不该管应该进行很好的讨论和研究，我觉得在公共服务教育缺失了一样东西，就是公共行政制度如何设计，如何建立。所以造成了部门交叉，权责交叉，实际上是一种博弈。

　　教育很多问题难以及时纠正，缺乏有权威的，有效的监督，我认为是这些问题产生的主要原因之一。现有的教育督导虽然挂有国家教育督导团的牌子，但督导团、督导办都是教育部门内的一个机构，教育制度仍然是在教育内部运行的制度，就是在教育系统内运行的一个制度。由于是部门内监督机构，所以无法对统计政府也没有办法对下级政府及部门履行一些情况的监督，同时监督自己也成了一定的问题。

　　举一个例子，我们国家审计总署07年就开始发布公布，08年的公告对16个省54个县从06年1月到07年6月，农村教育经费进行审查、调查发现(08年正式公布)，16个省有3个省不按照规定分担比例，落实资金，少承担经费1.08亿。有8个县不按规定承担的资金1308.58万，五个县的政府减少了对农村义务教育经费的投入。06年和05年相比供给减少了3000多万元。中央政府给付了，地区政府给拿走了。16个省审查的54个县当中，有29个县的财政部门，不能按规定期限拨付分配到有关中小学的账上1.6个亿，滞留在自己的账上不往下播。中央给的资金下去一年都没有用过，而且一个人才几百块钱，现在才达到中学500，小学300，06年只有100多万，中学只有200多万，小学有100多万，有的200多万。各个省的情况不一样。只审计了54个县，有46个县的中小学校和教育财政部门挤占、挪用经费达到1.15亿。

　　这个问题反映出缺少监督，全国2800多个县，都按这个比例，有多少挪用、挤占教育经费，是不可想象的。在省和各个市之间的分担责任没有刚性要求，国家只有中央和地方刚性要求分担比例，对省统筹和县区怎么该承担，没有刚性要求。目前也没有一个权威机构对各级政府的教育职责，执行情况予以评估和监督。所以，完善教育管理体制，加强监督机制，明确各级政府办学责任，应该到2020年未来义务教育发展重点之一。

　　现在教育督导机构是教育部的一个部门，这种监督和教育决策执行同属于一个教育部门，或者是一个教育领导管，往往监督到自己身上就对问题轻描淡写，或者在内部消化，往往不了了之，这样的监督，缺乏公信力，社会上没有一定的权威性。整个教育部的督导人数很少，整个教育部督导办只有八个人，四个厅级干部、四个处级干部，干活的还要向外面借。07年统计，全国专职督学只有9312个人，兼职督学是28000多人。别说省，分配到市县才多少人。无论对内还是对外，缺乏专家，缺乏经费，往往只是走形式。问题还是比较大的。

　　十七大报告我们一直在学习，其中关于第六大问题当中，坚定不移发展社会主义民主政治第五条谈到，要提高效能，形成权责一致，分工合理，决策科学，执行顺畅，监督有力的行政管理体制，在第六条当中提到，要完善制约和监督机制，其中就讲到要坚持以制度管权，管事，管人，建立健全决策权，执行权、监督权，既相互制约又相互监督的权力制衡机制。

　　国家建证监会、保监会、银监会，说建就建了，可是教育监督关系到千家万户，有人群的地方就会有教育，为什么不能加强呢？所以，我认为应该按照国际惯例，像俄罗斯2004年就把国家教育监督局和教育部分为独立的两个部门。英国一直是这样，现在成立了国家教育标准局，直属议会领导，也是和教育部独立平行的。所以，应该建立一支专制的教育督导队伍，同时不断提高教育督导队伍的专业化水平。把现有各级教育督导团转移到教育监督局，转移监督体系，对各地方政府履行教育职责的监督评价体系，还要建立对学校的督导评估监督体系，建立教育质量监控体系，创新机制，建立教育监督报告制度，来从体制上确保教育督导的客观公正，科学和权威。